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2 - Les condition du progrès : déviances, complexité...

En ces temps de conformisme exacerbé, on conçoit difficilement que l'Europe ait pu se construire sur une succession de déviances, en opposition au politiquement correct. Et pourtant... Déviance prospective de Jean Monnet, sur la façon de penser : quand la référence était l'organisation "internationale de coopération", de type ONU (larges domaines de compétences et peu de pouvoirs), il a inventé le modèle communautaire, organisation "supranationale d'intégration", en inversant les choses (compétences limitées et pouvoirs réels) - avant de nouvelles évolutions vers un modèle "métanational de synergie". Déviance politique de Robert Schuman, sur la façon de faire : il a proposé à l'ennemi d'hier un partenariat à parité, engagé les travaux sans y associer les représentants de sa propre administration, peu ouverts à cette nouvelle donne... Et d'autres encore (n° 130, 138, 139). Sans oublier les déviances institutionnelles, au premier rang desquelles une approche novatrice de la subordination-participation (subordination à la règle commune, participation à son élaboration) ou une nécessaire entorse à l'approche classique de la séparation des pouvoirs, avec un Exécutif bicéphale, qui exerce l'essentiel des prérogatives du Législatif, tout en en transférant une partie au Judiciaire (n° 95, 127, l'Heuropéen)... C'est bien sui generis au sens "original".

Pourquoi ces "anomalies" ? Parce que l'agora n'est pas adaptée à la gouvernance de 500 millions d'Européens, pas plus qu'un schéma "simplifié", car seule une solution dictatoriale serait à la fois simple et efficace. Un dispositif complexe s'impose si l'on veut respecter les diverses expressions des politiques nationales, des sensibilités partisanes, des particularités territoriales, des composantes de la société civile, des réalités économiques, des préoccupations sociales, des aspirations culturelles... - elles-mêmes associées à une variété d'enjeux où les intérêts et les opinions s'entrecroisent (n° 104). C'est dans ce contexte que s'est développé notre modèle complexe, dont on ne peut tirer parti si on le ramène à des schémas plus familiers mais sans rapport avec ce dont il s'agit, super-Etat, organisation internationale classique ou autre. Le simplisme ne peut fonctionner que si l'on choisit de renoncer à l'expression de cette diversité.

Le dispositif institutionnel de l'UE est également sui generis au sens "auto-généré". A la signature des traités initiaux, l'objectif prioritaire était de trouver un accord entre des Etats, pour qu'ils consentent des "abandons de souveraineté" ou, formulation positive, qu'ils évoluent vers la subordination-participation évoquée plus haut. On était dans une logique internationale, entre nations, pour élaborer des structures supranationales. Vaste programme, qu'on n'allait pas compromettre en y ajoutant la dimension métanationale, prématurée, qu'on ne pourrait formaliser qu'ensuite, avec la démocratie parlementaire, l'implication accrue de la société civile, la représentation des collectivités locales, le renforcement du contrôle juridictionnel et toutes sortes de processus coopératifs. On a différé ces objectifs, mais leurs bases ont été actées dès l'origine dans les traités fondateurs qui, sans préciser les modalités, donnaient la direction et annonçaient la progressivité de la démarche.

Prenons l'exemple du Parlement. Ses détracteurs ont obtenu qu'il soit nommé Assemblée, pour l'assimiler à l'assemblée d'une organisation internationale (sans pouvoirs, avec des membres désignés par les Etats et non par les peuples). Ce qui ne l'a pas empêché de s'organiser comme un parlement : groupes politiques transnationaux, etc. Les traités ont éludé la question de ses pouvoirs législatifs, mais ont placé une "bombe à retardement" en prévoyant son élection au suffrage universel direct, sans prévoir d'échéance. Vingt ans après, le traité sur cette élection a aussi évité la question des pouvoirs : pas tout à la fois... et de toute façon, une fois sa légitimité démocratique ainsi reconnue, on ne pourrait lui refuser un accroissement progressif de ses prérogatives. Par contre, un symbole était important, obtenu de haute lutte : que cette Assemblée soit désormais nommée Parlement. Avec d'autres évolutions (transferts de compétences, renforcement du contrôle budgétaire...), les ingrédients étaient en place pour que les étapes suivantes lui attribuent un peu de pouvoir législatif, au moins sous forme de codécision avec le Conseil, détenteur du pouvoir (gouvernements). Cet aperçu très raccourci montre comment peut se produire cette "génération spontanée" d'organes et de fonctions. On pourrait de même évoquer la création et le rôle de la Cour des Comptes ou du Comité des Régions, les développements de la Cour de Justice, la Comitologie et autres procédures ou processus.

En contrepoint, on pourrait rappeler que, depuis des années, les gouvernements freinent ces évolutions pour reprendre la main, tout en donnant l'illusion de les accélérer. Ainsi, le traité prétendument "simplifié" de Lisbonne est présenté comme augmentant mécaniquement les pouvoirs du Parlement, donc la démocratie. Les domaines de compétences de l'UE étant élargis, de même que les champs d'application de la codécision, l'effet mécanique est incontestable. On peut toutefois se demander (la réponse est non) s'il compense les nouveautés institutionnelles qui, elles, renforcent clairement la mainmise de l'Exécutif et des Etats.

Suite > La fonction crée l'organe... ou le système...


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Sommaire et liens
Introduction
3 niveaux : individus, structures, systèmes
Les condition du progrès : déviances, complexité...
La fonction crée l'organe... ou le système
Encadré : Du mariage à l'union libre


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