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Smart power : le défi de l'élégance
Jean-Pierre Quentin . n° 153, mars 2009
>> Smart power
  Vrai et vrai-faux smart power . . Transports parisiens : "pas touche !"
Décentralisation, piège à... . . Coordination, régression... . . Réhabiliter l'Etat

Décentralisation, piège à...

On ne compte plus les rapports publics consacrés aux collectivités locales ou à la décentralisation. Bénéficiant d'une emphase particulière (qui laisse présager un enterrement d'autant plus rapide ?), le Comité Balladur a émis début 2009 un énième rapport sur le sujet, voué à être la "grande réforme" de l'année. Les problématiques sont connues et, quitte à jouer un peu avec les mots, une formule les résume : nous sommes sur-administrés et sous-administrés. Sur-administrés : trop de niveaux d'organisation et, à chaque niveau, un morcellement excessif (il y a autant de communes en France que dans le reste de l'Europe...) ; des compétences enchevêtrées (tout le monde s'occupe de tout...) ; des coûts considérables, etc. Sous-administrés : des interventions dont la pertinence est souvent contestée ; une trop faible capacité à travailler en partenariat avec les acteurs locaux ; une efficacité insuffisante, etc.

Il y a en effet là un vaste chantier pour une imagination débridée. Notre comité n'a pas saisi l'occasion. Comme c'est devenu l'usage, il a récapitulé les analyses précédentes, énoncé des séries de mesures et renoncé à se projeter dans des perspectives. Dans un article au titre explicite - Rapport Balladur : vide, mou et hors sujet. Entre les enjeux escamotés et les fausses bonnes idées..." - Marianne2.fr souligne un point particulièrement négligé : "Tous les acteurs, élus comme techniciens, sont dans le registre de l'exécution. Personne dans celui de la conception ou du contrôle ! Il en résulte une double hiérarchie, paralysante et sclérosante pour l'action publique, où coexistent deux pyramides d'élus et de fonctionnaires, sans que les prérogatives des uns et des autres ne soient le moins du monde précisées. L'organisation des collectivités a été calquée sur celle des administrations d'Etat, faites pour appliquer des réglementations conçues ailleurs, ce qui les rend quasiment définitivement inaptes à concevoir des politiques publiques" (Malakine, 4 mars 2009).

C'est probablement là que le bât blesse, aux différents niveaux d'organisation : la double absence d'un véritable projet collectif et d'une réelle concertation avec la société civile - lacunes étroitement liées et dramatiquement complémentaires. Et c'est là qu'un peu d'imagination institutionnelle (à combiner avec un minimum de vision prospective et de communication stratégique) pourrait débloquer le problème et désamorcer l'actuelle crispation sur la défense de positions corporatistes, dans une ouverture où "chacun y trouverait son compte" au bénéfice de tous. Une sortie par le haut ; du smart pur sucre, quoi ! Sans développer ici, esquissons une piste en reliant ce double déficit (concertation et projet) à ce qui est communément vu comme un des nœuds politiciens du problème de la sur-administration : entre les communes, intercommunalités, départements et régions, il y a au moins un niveau de trop... mais, du fait notamment du cumul des mandats, la situation est verrouillée tant que personne ne veut se faire hara-kiri. Or personne ne veut. Du moins tant qu'on garde les références actuelles, au plan institutionnel et, plus généralement, conceptuel.

Une autre référence est celle du système de subordination-participation initialement conçu par les Pères de l'Europe puis adapté à certains Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI). Dans un cas, les Etats sont devenus trop petits pour gérer valablement des questions qui les dépassent, par exemple environnement ou criminalité organisée ; dans l'autre, de même, les communes sont devenues trop petites pour gérer seules le transport des personnes ou un schéma de cohérence territoriale. D'où les transferts de compétences : dans ces domaines, les élus de la commune se "subordonnent" à l'EPCI ; leur perte de pouvoir apparente est amplement compensée car, à ce niveau, ils "participent" à un processus de décision qui porte sur un champ élargi, avec une bien meilleure maîtrise de la situation. Avec aussi une bien meilleure capacité à se projeter dans l'avenir.

Ce système a fait ses preuves, même s'il est admis qu'il pourrait facilement fonctionner beaucoup mieux et qu'il a besoin d'être démocratisé, particulièrement dans le cas des EPCI, pour permettre une meilleure implication des citoyens et de la société civile. Ajoutons qu'un toilettage institutionnel permettrait aussi de répondre au déficit de "conception" des politiques publiques (vision prospective, orientations stratégiques, contrôle politique), évoqué précédemment. Ce système existe déjà entre deux couples d'institutions : commune-EPCI et Etat-Europe. Tout milite pour qu'on l'applique aussi au 3e couple : département-région. Pour faire court, rappelons une distinction classique entre administrations de mission et administrations de gestion. Prenons-la telle quelle, sachant qu'elle doit être actualisée. Les premières (mission) orientent, impulsent, coordonnent, délèguent, contrôlent ; les secondes (gestion) réalisent, gèrent, animent, accompagnent. Or, dans nos couples, si l'on écarte les aberrations résultant d'évolutions peu réfléchies ou mal maîtrisées, l'institution de niveau inférieur est plutôt une administration de gestion (commune, département, Etat), celle de niveau supérieur plutôt une administration de mission (EPCI, région, Europe). A partir de là, il est facile d'imaginer des solutions pour garder tous les niveaux d'organisation, tout en cassant les pyramides d'élus et de fonctionnaires, en rationalisant leurs rôles et leurs relations, en démocratisant leur fonctionnement, en les ouvrant mieux à la société civile, etc. On ne va pas refaire ici le rapport Balladur (mille excuses aux lecteurs que déçoit cette annonce), mais il apparaît qu'à ce niveau de l'architecture institutionnelle aussi, l'énergie élégante de notre smart power a matière à s'employer...
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Coordination, régression...

Après les politiques publiques (ex. transports parisiens) et l'organisation des pouvoirs (ex. décentralisation), le smart power doit aussi nous interpeller, encore plus profondément, sur la nature du jeu auquel on joue... ou croit jouer. Prenons l'exemple européen, développé par ailleurs (n° 123, 138), à partir de ce mécanisme de subordination-participation qui, précisément, a permis le démarrage de la construction européenne.

Quand des Etats se reconnaissent trop petits pour faire certaines choses tout seuls, ils sont amenés à se rapprocher pour les faire ensemble. Des formes de rapprochements de plus en plus ambitieuses se sont développées au XXe siècle. La plus timide est la concertation : on se rencontre ; on échange des informations, des questions, des expériences ; le cas échéant on définit des orientations communes, sur lesquelles chacun ne se sent lié que de façon très informelle. Au delà d'un minimum de formalisation de ces orientations, on passe au stade de la coordination : chacun reste maître de ses choix, mais décide librement et souverainement d'aller dans la direction définie en commun, sans exclure de faire ensuite marche arrière s'il estime que les circonstances le justifient, ou de faire autre chose s'il trouve mieux. Degré suivant, la coopération, notamment au sein d'organisations interétatiques justement dites "de coopération", dont l'ONU est le meilleur symbole : l'engagement est beaucoup plus formalisé, même si chacun reste souverain et garde la possibilité de se dégager grâce à des clauses de sauvegarde, de retrait, etc.

Le stade suivant marque une réelle rupture, qui fait une des grandes originalités de la construction européenne, c'est la démarche communautaire : on se lie sans possibilité de marche arrière ou de retrait, dans des mécanismes institutionnels élaborés et contraignants, où si la clause de sauvegarde subsiste, elle n'est plus mise en œuvre par l'intéressé mais par les institutions, où une décision qui engage chacun est prise collectivement et non par une juxtaposition de volontés autonomes. A Bruxelles, le Conseil des ministres n'est pas une "conférence intergouvernementale" (confrontation d'Etats souverains), mais une "institution autonome" de l'organisation européenne (Communauté, puis Union). Ce n'est plus un lieu où l'on vient se concerter, se coordonner ou coopérer tout en restant "maître chez soi", mais où l'on participe à une instance qui nous représente tous et prend au nom de tous des décisions qui s'imposent à tous. Ce qui permet de concevoir des politiques cohérentes, au lieu de bricoler des patchworks patatoïdes. Un autre changement est logiquement venu compléter ce dispositif : sa démocratisation, par un rôle croissant des représentants des citoyens (Parlement) et de la société civile (n° 127).

Cette progression est une parfaite illustration de l'élaboration graduelle d'un smart power sans précédent. A partir des années 1980, on a continué à progresser... mais on a tellement réduit l'angle de la pente que cela ressemble beaucoup à une régression, avec les ambitions de plus en plus étriquées et les compromis de plus en plus mesquins que suggèrent notamment des noms comme Maastricht, puis Nice, puis Constitution européenne avortée, puis Lisbonne, puis... Il est politiquement incorrect de présenter les choses ainsi, car l'usage veut qu'on ignore ce grave déclin relatif et qu'on se félicite des progrès "absolus" de la faible pente. Elégant ? Si le roi est nu, disons-le - sauf si l'on veut qu'il le reste...

De plus, on peut penser que ce n'est pas seulement un déclin relatif, quand on constate que beaucoup de ce qui se fait désormais à Bruxelles est ouvertement qualifié "coordination", voire "concertation"... et qu'on trouve le moyen de présenter cela comme des progrès de la construction européenne ! On est bien dans la langue de bois et la manipulation soft, mais pas du tout dans la réalisation smart. Alerte !! La "pensée" unique est si bien ancrée que même certains milieux européens vont jusqu'à se féliciter que "Gordon Brown semble bien avoir décidé de rejoindre le mainstream pro-européen des grands États de l'UE". Ferait-on du mauvais esprit si l'on proposait une autre interprétation, selon laquelle l'Europe devenue intergouvernementale est désormais acceptable par GB ?

Pire, j'ai évoqué par ailleurs (n° 144) la méthode ouverte de coordination (MOC), illustration du passage de procédures formelles à des processus plus informels. Selon l'usage qu'on en fera, la MOC sera un progrès élégant de l'autoémergence de systèmes élaborés... ou le fossoyeur de l'idée communautaire, par le retour insidieux de la coordination la plus soft. A ce jour, l'hypothèse smart n'est pas la plus évidente.

Pourquoi ces faux-semblants ? Parce qu'on fait davantage confiance à l'Etat qu'à l'Europe pour régler les grands problèmes du moment ? Alors qu'on le dise, au lieu de tenir des discours hypocrites sur les progrès européens. Parce qu'on veut cacher quelque chose à quelqu'un ? Grave question qu'on ne traitera pas en quelques lignes - désolé pour cette nouvelle frustration infligée au lecteur...
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Réhabiliter l'Etat

Pris en tenaille entre les institutions locales et l'Europe, qui sont mieux placées que lui pour se charger respectivement de la proximité et de la globalité, l'Etat mène un combat archaïque pour garder la main. Sans voir qu'il la perd de toute façon et que par surcroît il parasite tout. Sans voir que, ce faisant, il se prive du rôle beaucoup plus important qui serait le sien s'il entrait dans le jeu élégant d'une gouvernance adaptée au 3e millénaire. Car on n'est ni dans le village d'Astérix, ni dans le monde de Oui-Oui, mais dans un jeu où de nombreux acteurs ont à s'ajuster pour coconstruire des décisions complexes. Il ne s'agit plus de décider du haut d'une pyramide fissurée mais, plus subtilement, d'organiser ce jeu collectif, de veiller à son bon fonctionnement et de formaliser le consensus qu'il produit. C'est beaucoup plus difficile que l'administration jacobine, mais infiniment plus efficace et utile. Difficile pour les élus, qui doivent se remettre en question à plus d'un titre ; difficile pour les citoyens et la société civile, qui doivent jouer leur rôle et cesser d'attendre ce qui tombera d'en haut (>> La société civile dans la gouvernance européenne). Difficile, mais pas insurmontable, moyennant un autre regard (>> Apprendre à désapprendre) et un peu de méthode (>> Lobbying anti-crise).

D'ailleurs, a-t-on le choix ? Quand la complexité des situations soulève des questions complexes, pourrait-on se satisfaire de réponses simplistes ? N'est-ce pas un enseignement majeur de la crise actuelle, qui résulte d'un déficit de contrôle politico-institutionnel face à la complexité technique, économique, sociale et culturelle ? (>> Oligopolisation sociale et ossification). Il y a trop de petites décisions prises trop haut et, symétriquement, un déficit de grandes orientations. Toutes choses égales par ailleurs, ce qui est vrai pour l'Etat l'est en partie à bien d'autres niveaux de gouvernance ou de management (>> 95, 105, 117, 140). Corollaire opérationnel : va-t-on évoluer vers une démarche partenariale de communication stratégique, ou conserver une approche isolée de communication d'influence ? (>> Innovation et lobbying, n° 136, 152)

La première traversée de l'Atlantique en avion, fruit du travail d'une équipe minuscule, pouvait être vue comme un exploit individuel, attribuable à Lindbergh. Aujourd'hui, quand les agences spatiales internationales déploient une station orbitale, projet complexe s'il en est (aux plans humain, technique, etc.), y a-t-il en première ligne un chef pour "décider" de tout - c'est à dire de rien puisque, ce faisant, il déserterait son poste, avec pour conséquence une absence de décision sur l'essentiel ? (>> La décision depuis Lindbergh...) Dans tout environnement complexe, le rôle des dirigeants est de mettre le projet en perspective, l'action en cohérence et les personnes en synergie. Ce qui passe par une communication élaborée, incontournable, indispensable, mais qui, aujourd'hui encore, reste une communication iconoclaste...

JPQ

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