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EMERGENCE D'UN PROCESSUS :
Préhistoire politico-institutionnelle


Si partiels soient-ils, les "abandons de souveraineté" des Etats au profit d'instances internationales se développent fortement depuis quelques décennies. Est-ce parce que les dirigeants nationaux renoncent au pouvoir, convaincus que d'autres feraient un meilleur usage de leurs prérogatives ? Au contraire, un regard sur les deux derniers siècles montre clairement le "sens de l'histoire" : ces transferts de compétences et pouvoirs sont vus par les intéressés comme une nécessité, précisément pour préserver une souveraineté qui sinon deviendrait théorique faute des moyens de s'exercer effectivement. Car certaines questions doivent être abordées en commun si l'on veut en garder la maîtrise

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La genèse des organisations internationales
 


De la décadence du Saint Empire romain germanique au XIX° siècle, les seuls sujets de droit reconnus dans l'ordre international étaient les Etats souverains, dont les relations extérieures consistaient essentiellement à conclure de traités d'alliance, de commerce et de paix. Pour remplir ces fonctions, il suffisait d'échanger des missions diplomatiques, devenues assez rapidement permanentes ; s'y ajoutait parfois l'envoi par les princes d'agents personnels, officieux ou secrets.

Progressivement...

 
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• • • Une lointaine aïeule : la conférence intergouvernementale


Les institutions délibérantes, d'abord temporaires, trouvent leur origine dans les "congrès" et "conférences", réunions tenues épisodiquement dans des circonstances exceptionnelles, généralement à la suite d'une période d'hostilités, soit pour conclure un traité de paix, soit pour veiller au maintien du statu quo territorial. Le Congrès de Vienne de 1815 en est l'exemple le plus connu. Ces conférences n'étaient en principe pas obligatoires et aucune règle ne présidait à leur forme ni à l'exécution de leurs décisions.

Au début du XX° siècle, elles se sont multipliées au point de transformer la vie internationale, qui a vu passer à travers elles la plus grande partie des relations entre Etats. Avec la nécessité de conclure des accords internationaux sur un nombre croissant de sujets politiques, économiques ou techniques, la réunion d'une conférence est devenue une phase de l'élaboration de ces actes diplomatiques.

D'épisodique, la conférence internationale est devenue périodique. Puis, par l'intermédiaire d'un secrétariat assuré par l'administration d'un Etat et chargé de tâches matérielles, elle a peu à peu acquis une certaine permanence ; mais, même à ce stade de son évolution, elle demeure un instrument de la diplomatie dont elle a conservé les pratiques. Même si l'on a pu qualifier la Conférence de La Haye de 1907 de "mi-diplomatique, mi-parlementaire", en fait elle ne traitait que d'intérêts communs et prenait ses décisions à l'unanimité. Peut-on même parler de "décisions" ? En réalité, les intérêts communs étaient considérés comme l'objet d'une "indivision" plutôt que d'une "communauté" et la conférence recherchait une attitude commune, un certain parallélisme dans l'action des Etats participants, plus qu'elle n'exerçait un véritable pouvoir. Son principal résultat restait la constatation de l'accord des Etats.

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• • • Les unions administratives élargissent le champ de la concertation


Dans le même temps, il est apparu indispensable de garantir à tous les Etats l'égale liberté d'utilisation de certains grands fleuves internationaux ; ainsi sont nées au début du XIX° siècle les Commissions fluviales telles que la Commission centrale du Rhin et la Commission européenne du Danube.

Puis il est devenu nécessaire de faciliter les contacts et les échanges internationaux et, plus généralement, de satisfaire, dans un cadre plus large que celui de l'Etat, les besoins nouveaux engendrés par les transformations rapides de la vie économique et sociale. Ainsi sont nées les "unions" dites administratives, comme l'Union télégraphique universelle (1863, devenue ensuite l'Union des Télécommunications), l'Union Générale des Postes (1874, devenue en 1878 l'Union Postale Universelle) ou l'Office Central des Transports. Certaines ne concernaient que des intérêts économiques (Union internationale pour la publication des tarifs douaniers, 1890 ; Institut Agricole International, 1905), d'autres s'occupaient d'intérêts administratifs, scientifiques ou sociaux (Bureau International des Poids et Mesures, 1875 ; Unions pour la protection de la propriété industrielle en 1883 et de la propriété littéraire et artistique en 1886).

Ces premières organisations respectaient le principe de la souveraineté étatique. Les commissions fluviales délibéraient à l'unanimité et ne faisaient que proposer des mesures que chaque Etat incorporait dans son droit national, n'offrant qu'une transition à peine marquée avec le système des conférences internationales. Leur structure était rudimentaire, constituée par des réunions périodiques des représentants des Etats membres (décidant généralement à l'unanimité) et un secrétariat ou bureau, composé d'un nombre restreint d'agents et chargé de remplir les tâches administratives.

Grâce à elles, cependant, les rapports entre Etats allaient se développer dans une ambiance et selon des méthodes différentes de celles de la diplomatie traditionnelle. Toutefois une représentation des populations ne paraissait pas s'imposer et, en droit comme en fait, il s'agissait toujours d'organismes strictement interétatiques, où seuls les gouvernements des Etats membres étaient représentés.

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• • • L'entrée en scène de la société civile


Une étape fondamentale de l'évolution ultérieure a été l'apparition d'organes composés de personnes autres que des représentants d'Etats. Ce n'est qu'à l'issue de la première guerre mondiale, lors de la création de l'Organisation internationale du travail, qu'une institution internationale a associé des représentants des gouvernements et des gouvernés. Plusieurs organes de l'OIT comprennent des délégués non gouvernementaux : employeurs et travailleurs.

Cet exemple a longtemps marqué le stade le plus avancé de l'évolution qui devait se poursuivre et s'amplifier sous la pression des faits. Les progrès de la technique, la multiplication des échanges dans tous les domaines, le coût élevé des recherches scientifiques et des réalisations industrielles ont peu à peu obligé les Etats à unir leurs efforts et leur moyens pour d'atteindre un même but. Ce mouvement a ensuite été renforcé par la volonté d'assurer la défense d'une civilisation commune.

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