A. L'élection au suffrage universel direct
La possibilité d'élire les représentants
au suffrage universel direct fut insérée dans le
traité instituant la CECA, au cours de la dernière
phase des négociations, à la demande de l'Assemblée
nationale
française. Cette demande était d'ailleurs conforme
aux propositions
présentées par la délégation française
au Congrès de l'Europe, tenu à La Haye en mai 1948.
Dans l'esprit des auteurs, cette requête avait pour but
de contrebalancer l'influence que les gouvernements nationaux
posséderaient dans la Communauté, à travers
le conseil des ministres ; il fallait permettre aux parlements
nationaux d'exprimer leur opinion sur la politique communautaire
à l'Assemblée.
L'ancien article 21 du traité de Paris déclarait
L'Assemblée est formée de délégués
que les parlements sont appelés à désigner
en leur sein une fois par an, ou élus au suffrage universel
direct, selon la procédure fixée par chaque Haute
partie contractante.
On pouvait donc organiser l'élection directe, dans chaque
pays, mais pas nécessairement dans tous. La mise en pratique
de cette disposition pouvait dépendre d'initiatives gouvernementales,
éventuellement par le recours à de simples décisions
administratives.
En fait, une telle procédure aurait soulevé des
problèmes de fond : le nombre de sièges à
pourvoir était trop réduit pour que l'élection
directe permette un réel contact entre l'électeur
et l'élu ; le rôle de l'Assemblée était
alors à la fois trop spécialisé et trop mal
connu pour qu'une telle consultation puisse être effectuée
avec succès.
Toutefois, une quinzaine de propositions de loi ont été
déposées dans les parlements nationaux pour organiser
ainsi l'élection directe sur une base nationale, dans l'attente
d'une décision communautaire. En Italie, il s'est même
agi d'une initiative populaire. En France, une proposition de
loi enregistrée le 12 juin 1963 par le bureau de l'Assemblée
nationale, stipulait
Art. 1. - Les élections du Parlement européen au
suffrage universel direct, prévues par l'article 138 du
traité de Rome, sont fixées au 9 mai 1965.
Art. 2. - Le gouvernement fera connaître avant le 31 décembre
1963 les modalités de ces élections dans le sens
des propositions faites par le Parlement européen.
Art. 3. - En l'absence d'un accord des gouvernements entre eux,
l'Assemblée désignera une commission chargée
d'étudier les modalités d'une élection nationale
au suffrage universel des représentants de la France au
Parlement européen.
Des propositions similaires ont été déposées
à nouveau le 28 mars 1968 et le 5 avril 1968. Il s'agissait
donc de
faire élire par l'ensemble des citoyens les représentants
au Parlement européen de l'un ou l'autre des pays membres,
tout en respectant strictement les dispositions du traité,
ce qui imposait que le Parle
ment national, de son côté, désigne formellement
les mêmes représentants, en les choisissant parmi
ses propres membres... Les systèmes imaginés pour
réaliser ce tour de force se révélèrent
politiquement médiocres ou juridiquement vulnérables
(quand ils n'étaient pas critiquables à la fois
sur les deux plans) 1.
En effet, comme le précise le rapport Vedel (p. 65), dans
la mesure où de tels projets " nationalisent "
les élections européennes,
on ne peut pas en attendre les mêmes effets intégrateurs
que d'une opération électorale accomplie le même
jour ou à la même époque dans tous les Etats
membres. Une élection directe des députés
européens opérée isolément dans l'un
des Etats membres n'aurait pas d'effet sur la formation de partis
européens et ne mobiliserait pas l'opinion publique su
niveau de l'Europe. En outre, au sein du Parlement européen,
les députés se différencieraient, non seulement
par leur nationalité, mais par leur origine (suffrage direct
ou indirect). Enfin, au moins dans certains des Etats membres,
le nombre réduit de sièges à pourvoir rendrait
difficile une représentation fidèle des forces politiques.
On adopta donc, jusqu'en juin 1979, le mode de désignation
prévu par les traités de Rome (nouvel article 21-1
CELA, articles 138-1 CEE et 108-1 CEEA)
L'assemblée est formée de délégués
que les Parlements sont appelés à désigner,
en leur sein, selon la procédure fixée par chaque
Etatmembre.
Cette procédure présente d'autant moins d'inconvénients
que les Etats-membres, malgré la diversité de leurs
institutions politiques (on compte des républiques unitaires,
des monarchies constitutionnelles
et une république fédérale) connaissent tous
le régime parlementaire et - à l'exception du Luxembourg
- le bicaméralisme. En pratique, on a pu constater une
assez grande diversité dans la désignation des représentants
: choix par une seule chambre ou par les deux et, dans ce cas,
dans une proportion égale ou inégale. Par exemple
la formule retenue en France consistait à déléguer
deux tiers de députés (vingt-quatre membres) et
un tiers de sénateurs (douze membres). Pour les députés,
la loi du 8 mars 1958 et les articles 25, 26 et 29 du règlement
de l'Assemblée nationale stipulent que les ,candidats sont
désignés à la représentation proportionnelle
des groupes, les candidatures étant déposées
par le président de chaque ,groupe - l'Assemblée
devant procéder par scrutin à la nomination
1. R. Legrand-Lare, op. cit., p. 795.
de ses représentants si le nombre des candidats était
supérieur à vingt-quatre.
Parmi les conséquences de ce mode de désignation,
notons en particulier le changement fréquent de sa composition,
voire du rapport des forces politiques ; car, si la durée
du mandat était de deux ans, elle dépendait également
de la durée des législatures nationales, le renouvellement
s'effectuant en général après les élections
législatives nationales.
Ayant compris que l'élection directe au niveau communautaire
accroîtrait considérablement son prestige, l'Assemblée
commune se prononça plusieurs fois en sa faveur, notamment
e dans sa résolution n° 22, adoptée -0 19 mai
1954 a, elle " prit acte, avec satisfaction, de la déclaration
des six ministres des Affaires étrangères, en date
du 4 mai 1954, selon laquelle les six gouverne
ments, aussitôt après l'entrée en vigueur
de la Communauté européenne de défense "
prendraient les dispositions nécessaires pour substituer
à l'assemblée commune une assemblée élue
au suffrage universel, en vue de renforcer le contrôle démocratique
sur les Communautés européennes existantes ou en
voie de création " ;
a dans sa résolution n° 27, adoptée le 2 décembre
1954 s, l'Assemblée commune demanda à son bureau
de la saisir du projet de constitution d'un groupe de travail,
chargé de lui faire rapport, entre
autres questions, sur " la procédure qui pourrait
être proposée pour étudier les formules les
plus opportunes et les plus efficaces, pour assurer l'élection
au suffrage universel des membres de l'Assemblée ".
Un groupe de travail créé le 9 mai 1955 étudia
la question, mais aucun projet ne fut présenté avant
l'entrée en vigueur des traités de Rome. Ceux-ci
stipulent (art. 138-3 CEE, 108-3 CEEA, ainsi que
le nouvel art. 21-3 CECA) que " l'Assemblée élaborera
des projets en vue de permettre l'élection au suffrage
universel direct selon une procédure uniforme dans tous
les Etats membres ". Ce texte présente deux différences
essentielles avec l'ancien article 21 CECA
o alors que celui-ci prévoyait que l'élection au
suffrage universel pouvait avoir lieu immédiatement, les
nouveaux textes n'envisagent cette possibilité que dans
l'avenir : " l'Assemblée élaborera des projets...
" ;
e tandis que l'ancien article 21 laissait chaque Etat libre d'organiser
cette procédure par des règles internes particulières,
les nou
2. JO de la Communauté, 9 juin 1954.
3. JO de la Communauté, 11 décembre 1954.
veaux textes mentionnent expressément que la procédure
devra être " uniforme dans tous les Etats-membres ".
Le 22 octobre 1958, la commission des Affaires politiques de l'Assemblée
décida de créer une sous-commission, présidée
par M. Fernand Dehousse (socialiste belge), chargée d'étudier
les problèmes posés par l'élection au suffrage
universel direct. Les membres du groupe de travail ainsi constitué
procédèrent à un examen détaillé
de ces diverses questions et entreprirent, de juin à novembre
1959, une tournée des six capitales, afin de recueillir
l'avis des personnalités politiques et des experts les
plus qualifiés. Un projet fut adopté le 17 mai 1960
et transmis au conseil... qui s'empressa de l'oublier. Le contexte
politique des années suivantes n'était certes pas
favorable à un examen serein de cette question : querelles
autour du plan Fouchet et, plus généralement, des
conceptions " gaulliennes " de l'Europe (refus de la
demande d'adhésion britannique en 1963, crise de 1965 avec
six mois de " chaise vide " française au conseil...).
Le climat politique s'étant adouci en 1969, comme le confirma
le " sommet " de La Haye, organisé à l'initiative
du président Pompidou, l'Assemblée put ouvrir à
nouveau un large débat sur la
question de son élection. Certains parlementaires souhaitaient
engager devant la Cour de justice de Luxembourg une procédure
contre le conseil, sur la base de l'article 175 CEE qui prévoit
un recours en cas de carence d'une institution.
Le Parlement européen eut soin d'éviter un tel affrontement
contentieux, peu propice à des développements fructueux,
et se borna à inviter le conseil à " entreprendre,
sans plus tarder, l'action requise par le traité concernant
le projet du Parlement ", faisant incidemment allusion à
l'article 175. Comme l'écrit R. Legrand-Lane dans un bel
euphémisme : " il n'est pas certain que le Conseil
en ait été effrayé ", mais il ne fut
'pas insensible, cette fois, à la prise de position du
Parlement et il fit reprendre l'examen du projet de 1960 - qui,
très rapidement, apparut n'être plus à jour.
Son auteur, M. Dehousse, l'avait d'ailleurs laissé entendre
lors du débat de mars 1969, indiquant qu'il ne considérait
pas ce texte comme intangible
" Il est probable que nous ne l'écririons pas aujourd'hui
comme nous l'avons écrit à l'époque ".
Une modification apparut encore plus nécessaire, par la
suite, compte tenu de l'élargissement de la Communauté.
A la fin de 1973, M. Schelto Patijn (socialiste néerlandais)
fut chargé par la commission politique du Parlement européen
de faire rapport à l'Assemblée sur un nouveau projet
de convention. Avant
même que la séance plénière de l'Assemblée
n'examine ces nouvelles
propositions, les neuf chefs d'Etat ou de gouvernement de la Communauté,
réunis à Paris les 9 et 10 décembre 1974,
ont constaté que l'objectif, fixé par le traité,
de l'élection au suffrage universel de l'Assemblée,
devrait être réalisé le plus tôt possible.
Sur ce point, ils attendent avec intérêt les propositions
de l'Assemblée, sur lesquelles ils souhaitent que le conseil
statue en 1976. Dans cette hypothèse, l'élection
au suffrage universel direct devrait intervenir à partir
de 1978. L'Assemblée se composant de représentants
des peuples des Etats unis dans la Communauté, il est nécessaire
que chaque peuple soit représenté d'une manière
appropriée (...) Les compétences de l'assemblée
seront élargies notamment par l'octroi de certains pouvoirs
dans le processus législatif des Communautés.
Le Parlement adopta dès le 14 janvier 1975 son nouveau
projet de convention sur l'élection directe, à une
très large majorité de 106 voix : 35 démocrates-chrétiens,
34 socialistes, 12 libéraux, 17 conservateurs, 6 membres
du groupe des démocrates européens de progrès
et 2 non inscrits. Deux socialistes danois ont voté contre,
tandis que 17 membres se sont abstenus : 9 communistes, 6 membres
français du groupe des démocrates européens
de progrès et 2 libéraux danois.
Lors de sa réunion des 16 et 17 juillet 1975,
le Conseil européen a invité le conseil (ministres
des Affaires étrangères) à examiner le problème
de l'élection de l'Assemblée parlementaire européenne
au suffrage universel direct, tenant compte du projet élaboré
par le Parlement et des éléments qui pourraient
apparaître en cours d'examen, de façon à présenter
au Conseil européen un rapport sur cette question avant
la fin de l'année.
Les 1er et 2 décembre 1975, le conseil européen
décidait que les premières élections de l'Assemblée
au suffrage universel direct auraient lieu en mai-juin 1978 (le
Royaume-Uni et le Danemark prévoyaient la possibilité
de dispositions dérogatoires). Plusieurs questions restaient
cependant en suspens
o la formule à retenir quant au nombre et à la répartition
des sièges ;
o la date des élections (date unique dans les neuf pays)
;
o le maintien du double mandat des parlementaires, qui devient
de plus en plus lourd (soixante jours de session plénière
et un nombre bien plus élevé de réunions
de commission au Parlement européen,
cent jours à l'Assemblée nationale française
et quatre-vingt-six jours au Sénat français en 1977).
Le Conseil européen de Luxembourg, en avril 1976, parvint
à un accord sur une date (mai-juin 1978) qui, finalement,
ne put être
respectée. Le nombre et la répartition des sièges
(cf. chap. 3) furent fixés lors du Conseil européen
de Bruxelles, en juillet 1976. Enfin les conditions de l'élection
furent arrêtées par le conseil le 20 septembre 1976
(cf. annexe 2)
o les représentants sont élus pour une période
de cinq ans (art. 3) ; o des incompatibilités sont fixées
(art. 6) ; toutefois, " la qualité de représentant
à l'Assemblée est compatible avec celle de membre
du Parlement d'un Etat membre " (art. 5) ; le cumul des mandats
n'est donc ni interdit, ni imposé ;
o l'Assemblée ainsi élue élabore un projet
de procédure électorale uniforme ; jusqu'à
l'entrée en vigueur de celle-ci, la procédure électorale
est régie, dans chaque Etat membre, par des dispositions
nationales (art. 7) ;
o l'élection a lieu à la date fixée par chaque
Etat membre au cours d'une période débutant le jeudi
matin et s'achevant le dimanche immédiatement suivant (art.
9) 4 ; les élections ultérieures ont lieu au cours
de la période correspondante de la dernière année
de la période quinquennale de durée du mandat (art.
10) ;
o jusqu'à l'entrée en vigueur de la procédure
uniforme, chaque Etat-membre adopte les dispositions appropriées
pour pourvoir les sièges devenus vacants (art. 12).
Outre les questions liées au cumul des mandats (qui seront
examinées dans la deuxième partie de ce chapitre)
et à la procédure électorale uniforme (cf.
chap. 6), celle de la date appelle quelques
remarques complémentaires : le Parlement européen
était attaché au principe de la date unique pour
toute la Communauté, ce principe étant associé
à la notion de mandat spécifiquement européen
de durée uniforme, comme à celle d'assemblée
homogène, sans renouvellements partiels. Et si le temps
d'ouverture du scrutin s'étend sur une période de
quatre jours, c'est uniquement pour respecter les usages nationaux
: les élections britanniques ont généralement
lieu le jeudi, les françaises le dimanche, etc. La date
du jeudi 7 juin 1978 a ainsi été retenue par le
Danemark, l'Irlande et le RoyaumeUni ; celle du vendredi 8 juin
par les Pays-Bas et celle du dimanche 10 juin par les autres Etats-membres.
Seule exception à cette unité de date : une réserve
danoise (que les autorités de ce pays souhaitaient d'ailleurs
rendre plus restrictive), annexée à l'Acte, aux
termes de laquelle " les autorités danoises peuvent
déterminer les dates
4. C'est par une décision du conseil du 25 juillet 1978
que cette période a été fixée, pour
la première élection, du 7 au 10 juin 1979 (journal
officiel des Communautés, n° L 205 du 29 juillet 1978).
auxquelles il sera procédé, au Groenland, aux élections
des membres de l'Assemblée ".
Une seconde réserve, également annexée à
l'Acte, précise que " le Royaume-Uni appliquera les
dispositions du présent acte uniquement en ce qui concerne
le Royaume-Uni ", ce qui, en fait, exclut les îles
anglo-normandes.
Mais cet acte, une fois adopté par le conseil, n'est pas
exécutoire pour autant ; il se distingue en cela des règlements
et décisions communautaires, qui sont " directement
applicables " dans les Etats
membres (cf. chap. 2) et s'assimile, en pratique, à une
convention diplomatique traditionnelle, comme le prévoyait
l'article 138-3
Le conseil statuant à l'unanimité arrêtera
les dispositions dont il recommandera l'adoption par les Etats-membres,
conformément à leurs règles constitutionnelles
respectives.
Cette procédure exigeait donc l'accord dans tous les Etats-membres,
tant de l'exécutif (unanimité au sein du conseil),
que du légis
latif (adoption par les Parlements des lois de ratification).
La ratification est intervenue aux dates suivantes
L'accord, après tant d'années, sur le principe comme
sur les modalités de cette élection, ne constitue
pas l'aboutissement d'un processus, mais un point de départ.
C'est maintenant que se posent les questions de fond : il ne s'agit
plus de savoir si ce Parlement sera élu, ni quand, ni comment
; il s'agit de savoir ce qu'il sera et ce qu'il fera, quelle place
il tiendra dans le processus d'intégration européenne.
Ces questions font essentiellement l'objet de la troisième
partie de cet ouvrage, qui traite des compétences et pouvoirs
de l'Assemblée. Mais les réponses qui leur seront
données dépendent largement de données politiques
et juridiques de base concernant aussi bien la structure et l'organisation
du Parlement européen lui-même (cf. chap. 5) que
les rapports de celui-ci avec l'ordre interne des Etats-membres
(cf. chap. 6).
Elles dépendent également de ce que seront, dans
les années à venir, ces " nouveaux parlementaires
" qui, plus nombreux, plus disponibles, plus proches de leurs
mandants, pourront jouer un rôle déterminant. Et,
si leur statut n'est pas fondamentalement modifié par l'élection
directe, il prend toute sa signification avec ce nouveau mode
de désignation.
loi Adoption Dépdt
de ratification instruments
(convention du de ratification
20 septembre 1976) (notification
au conseil)
Belgique Chambre des
représentants 8 décembre 1977 5 avril 1978
Sénat 23 février 1978
Danemark Folketing 2 décembre 1977 6 janvier 1978
Allemagne Bundestag 17 juin 1977
Bundesrat 24 juin 1977 17 septembre 1977
France Assemblée
nationale 16 juin 1977 23 juin 1978
Sénat 24 juin 1977
Irlande Dail 30 novembre 1977 16 décembre 1977
Seanad 9 décembre 1977
Italie Chambre des
députés 17 février 1978
Sénat 24 mars 1978 6 juin 1978
Luxembourg Parlement 5 juillet 1977 19 janvier 1978
Pays-Bas 2° Chambre 23 juin 1977
1re Chambre 28 juin 1977 30 mars 1978
Royaume-Uni House of Commons 16 février 1978
House of Lords 4 mai 1978 12 juin 1978
"Royal assent" 5 mai 1978
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