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-> Pourquoi un Parlement européen : sommaire... 3 - D'un élargissement à l'autre


 

En doublant progressivement le nombre de ses membres par l'adhésion, en 1973, du Royaume-Uni, de l'Irlande et du Danemark, puis par celle, en cours de négociation, de la Grèce, de l'Espagne et du Portugal, la Communauté "aura perdu beaucoup de son homogénéité" (1), malgré l'acceptation expresse, par tous les nouveaux Etats membres, de l'ensemble de l'acquis communautaire. N'ayant pas vécu l'expérience communautaire et ayant des problèmes politiques, économiques et sociaux souvent différents de ceux des fondateurs, les candidats sont tout naturellement portés à poser des questions sur le bien-fondé de certaines conceptions ou pratiques, ce qui peut avoir des conséquences aussi bien positives que négatives. Il importe donc d'examiner l'incidence des élargissements successifs sur la nature et le fonctionnement des institutions en général, du Parlement en particulier (-> L'incidence des élargissements sur les institutions).

Une de ces conséquences, fût-elle purement "mécanique", est la modification de la composition de l'assemblée. Cette question est d'autant plus délicate que, indépendamment même des nouvelles adhésions, la répartition des sièges par pays a engendré un certain nombre de difficultés, notamment dans la perspective de l'élection du Parlement européen au suffrage universel direct (-> L'incidence des élargissements sur les institutions).

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A. L'incidence des élargissements sur les institutions

Le président Hallstein avait pu dire à propos des négociations précédant le premier élargissement : "l'opération d'adhésion est comme l'embarquement de nouveaux passagers sur un bateau de ligne le bateau en voyage ne saurait ni retourner au point de départ, ni changer de route".

Ainsi, en 1973, le Royaume-Uni, l'Irlande et le Danemark acceptèrent l'acquis communautaire, c'est-à-dire "les traités et leurs finalités politiques, les décisions de toute nature intervenues après l'entrée en vigueur des traités et les choix accomplis" (2). Les principes essentiels auxquels les Six étaient fermement attachés sont simples mais formels :

  1. La règle qui doit nécessairement régir les négociations est que la solution des problèmes d'adaptation qui pourraient se poser doit être recherchée par l'établissement de mesures transitoires et non par des modifications des règles existantes.
  2. Les mesures de transition ont pour objet de permettre les adaptations qui se révèleraient nécessaires par suite de l'élargissement ; leur durée devra être limitée aux délais nécessaires pour atteindre cet objectif ; elles devront, en règle générale, comporter des calendriers précis et débuter par une première réduction tarifaire significative réciproque dès l'entrée en vigueur des traités d'adhésion.
  3. Les mesures de transition devront être déterminées de manière à assurer un équilibre d'ensemble des avantages réciproques (...) (3)

Mais, pour éviter que l'élargissement ne conduise à une dilution de la communauté, il fallait que celle-ci soit devenue au préalable suffisamment forte. De là le deuxième volet du fameux triptyque retenu par le sommet de La Haye du 2 décembre 1969 : achèvement, approfondissement, élargissement. On sait qu'il ne fut pas possible de réaliser ce deuxième volet avant l'adhésion des trois nouveaux Etats et en particulier l'amélioration du fonctionnement des institutions qu'il impliquait. Ce fonctionnement ne fut pas abordé lors des négociations et on se borna à des adaptations "mécaniques" indispensables pour permettre la participation des trois nouveaux membres aux institutions. Ces adaptations furent limitées pour l'essentiel à des augmentations du nombre des membres de trois institutions : l'Assemblée, la Cour, la commission, et à une nouvelle pondération des voix au conseil. Ainsi, de même que l'élargissement ne devait pas entraîner de modification des traités, mais de simples adaptations, de la même façon, pour les institutions, les changements devaient affecter leur composition, mais pas leurs attributions ni leurs conditions de fonctionnement.

Ces adaptations techniques, si elles n'ont pas rompu l'équilibre institutionnel prévu par les traités, ont considérablement ralenti le fonctionnement d'organes qui avaient été conçus pour six Etats. Pour reprendre l'image du président Hallstein, on pourrait dire que le navire communautaire qui avait su tenir le cap à travers plusieurs tempêtes avec six passagers, a du mal à y parvenir avec neuf, qu'il ne pourrait plus avancer avec douze et risquerait même de couler s'il n'était au préalable complètement révisé.

Point n'est besoin d'être un spécialiste pour se rendre compte que l'efficacité décisionnelle des institutions communautaires laisse à désirer. Dans le tandem conseil-commission, même si la commission a insuffisamment assumé son droit de proposition, il est évident que les procédures actuellement suivies par le conseil ne lui permettent souvent pas de parvenir à des décisions et les dossiers en instance s'accumulent au secrétariat du conseil. Il est donc facile d'imaginer ce que deviendrait l'efficacité décisionnelle d'un conseil de douze membres.

Comme l'écrivait en 1972 M. Vedel dans son rapport (4) :

Le prochain accroissement du nombre des membres du conseil aggravera sans doute certains problèmes. On a vu que la recherche automatique et parfois nonchalante de l'unanimité conduit à des blocages et à des impasses. Ce n'est pas le pouvoir de décision du conseil, que nul ne conteste, qui est ici en cause. Il s'agit d'autre chose, c'est-à-dire de sa capacité et de sa responsabilité de décision. Le vrai problème n'est pas posé par les refus ou les amendements que le conseil oppose aux propositions de la commission, mais par l'enlisement sans fin de ces propositions dans des procédures subalternes ou dans l'inertie silencieuse, qui diluent les responsabilités et découragent les initiatives. Sur cette lancée, l'entrée de nouveaux pays dans le conseil multiplierait les mécomptes si le problème n'était franchement abordé.

La commission a "estimé indispensable de faire part au conseil de l'état des réflexions que lui inspire la situation en matière d'élargissement". Après s'être réunie en "conclave" en septembre 1977, elle transmettait, en avril 1978, trois documents analysant en particulier les conséquences institutionnelles de l'élargissement et familièrement appelés "fresque sur l'élargissement" dans les milieux communautaires (5).

L'expérience du passage de six à neuf membres a déjà révélé des difficultés et des insuffisances dans la capacité d'agir et de réagir en commun. La présence de douze membres soumettra les institutions et les procédures de décision à des tensions considérables et exposera la Communauté à des risques de blocage et de dilution, si les conditions pratiques dans lesquelles elle fonctionne ne sont pas améliorées. Dès lors, des adaptations étendues seront indispensables pour assurer le bon fonctionnement de la Communauté élargie. La notion d'adaptation devra recevoir une application plus extensive que dans le passé, dès lors qu'un lien de cause à effet sera établi entre l'adaptation et l'élargissement ; il reste entendu qu'une modification des principes fondamentaux des traités ne pourrait être réalisée que selon les procédures de révision prévues à cet effet par les traités eux-mêmes.

Il faut en effet distinguer les adaptations qu'on a qualifiées de "discrétionnaires" - c'est-à-dire des modifications qui peuvent être réalisées dans le cadre des traités ou du droit dérivé de ceux-ci - et les transformations profondes qui pourraient modifier l'équilibre institutionnel actuel et qui nécessitent une révision assez considérable des dispositions institutionnelles des traités.

En septembre 1978, le président Giscard d'Estaing adressait une lettre aux chefs de gouvernement des huit autres Etats de la Communauté suggérant de désigner un comité de trois "sages" chargé d'examiner comment faire fonctionner les institutions européennes et les rendre plus efficaces dans la perspective du nouvel élargissement.

Le conseil européen des 4 et 5 décembre 1978 a approuvé cette proposition et désigné MM. Barend Biesheuvel, Edmund Dell et Robert Marjolin. Le mandat du comité prévoit qu'il doit réfléchir aux adaptations des mécanismes et des procédures des institutions qui sont nécessaires pour assurer le fonctionnement harmonieux des communautés et les progrès dans la voie de l'union européenne. Les problèmes à résoudre portent essentiellement sur les critères qui seront adoptés pour la composition des institutions et sur les procédures de vote au sein du conseil.

Sur le problème essentiel des procédures au sein du conseil et de l'éventuel recours au vote à la majorité (prévu par les traités, mais pratiquement inutilisé depuis les accords de Luxembourg du 28 janvier 1966), la commission affirme encore dans sa "fresque sur l'élargissement" qu'une adaptation des traités devra tenir compte de la nécessité d'améliorer les conditions de fonctionnement des institutions communautaires de manière à compenser l'alourdissement des processus de décision qui résultera de la présence d'un plus grand nombre d'Etats-membres. Cette adaptation doit viser notamment le recours au vote à la majorité, les compétences de la commission et l'utilisation plus judicieuse des instruments juridiques établis par les traités.

Dans une Communauté de douze membres, un recours plus fréquent au vote à la majorité est souhaitable, en vue notamment d'éviter l'aggravation des goulots d'étranglement que l'on a pu constater dans la Communauté actuelle. La commission se fonde notamment sur l'approche retenue par les chefs d'Etat ou de gouvernement qui, au "sommet" de Paris, en 1974, ont estimé qu'il convient, pour améliorer le fonctionnement du conseil,

de renoncer à la pratique qui consiste à subordonner au consentement unanime des Etats membres la décision sur toute question, quelle que puisse être leur position respective à l'égard des conclusions arrêtées à Luxembourg, le 28 janvier 1966.

Le problème essentiel est ici finalement de permettre une efficacité décisionnelle suffisante du tandem commission-conseil. Certains, comme Jean-François Deniau (6), préconisent même une transformation radicale de la commission qui serait étroitement subordonnée au conseil. Mais il semble que dans la plupart des Etats-membres, on soit attaché au maintien des pouvoirs de la commission, qui ne paraissent pas transférablees au conseil. Celui-ci pourrait en effet exercer un rôle de compromis, mais pas le rôle essentiel d'initiative dont dispose actuellement la commission. Le rôle de gardienne des traités paraît aussi très important. En cette capacité, la commission peut introduire des recours contre le conseil devant la Cour de justice - et elle a utilisé en fait ce droit. Ce contrepoids disparaîtrait donc avec l'élimination de la commission.

Quant à la composition des institutions, le cas le plus délicat est celui de la commission. Dans sa "fresque sur l'élargissement" la commission (composée actuellement de treize membres) avait envisagé la possibilité de n'avoir qu'un membre par Etat, c'est-à-dire douze, afin de permettre une collégialité efficace des travaux, qui ne pourrait se réaliser avec un nombre plus élevé. Mais elle avait été très divisée sur ce point car actuellement, comme avant le premier élargissement, les grands Etats ont deux ressortissants chacun, alors que les autres n'en ont qu'un.

On aboutirait avec l'application de ce principe à dix-sept commissaires... alors qu'il n'y a pas assez de "portefeuilles" à distribuer. Mais surtout parce que le caractère opérationnel d'un organe ainsi hypertrophié est plus que douteux. On peut également noter que la fixation à douze du nombre de commissaires, sans prendre en compte la différence de poids des Etats, serait plus conforme à la fois à la notion de "Communauté" et à la nature indépendante qui, selon les traités, doit être la première caractéristique de la commission.

Si la composition de la Cour ne pose pas de problèmes particuliers, autres que le souci d'éviter un trop grand nombre de juges, deux solutions paraissent possibles pour l'Assemblée :

  • la fixation de contingents supplémentaires pour les nouveaux membres, qui aurait comme inconvénient d'augmenter d'environ un quart le nombre prévu pour l'élection de juin 1979 ;
  • la réduction proportionnelle des contingents des actuels Etats membres pour ne pas dépasser ce chiffre.

Il semble qu'on s'oriente vers la première solution, le seul problème étant de déterminer le nombre de sièges à réserver aux trois pays candidats. Pour la Grèce et le Portugal, une comparaison avec la Belgique paraît possible et le nombre de sièges de ces deux Etats correspondra sans doute à celui des parlementaires belges élus au suffrage universel. Il sera plus difficile de déterminer le nombre de sièges de l'Espagne, dont la population dépasse de loin celle des pays "moyens", mais reste inférieure à celle des "grands".

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B. La répartition par pays

Les membres de l'Assemblée doivent naturellement être choisis parmi les ressortissants des Etats participants ; mais selon quels critères répartir les sièges ? Doit-on tenir compte des seules données écono
miques, ou prendre aussi en considération certaines exigences politiques ? La réponse à ces questions ne peut être trouvée que dans un compromis, car si une stricte équité impose de considérer le potentiel économique et humain des grands Etats, encore convient-il de ne pas alarmer inutilement les plus petits, en conférant aux premiers une suprématie trop évidente.


L'ancien article 21 CECA fixait à 78 le nombre des représentants à l'Assemblée commune. En raison de la multiplication des tâches de l'Assemblée, ce nombre est passé à 142 avec la signature des
traités de Rome. La répartition s'effectuait ainsi (doublement du nombre de sièges pour les grands Etats et modification de moindre ampleur pour les plus petits)
Traité de Paris Traités de Rome
Allemagne 18 36
Belgique 10 14
France 18 36
Italie 18 36
Luxembourg 4 6
Pays-Bas 10 14
Ainsi la représentation totale des trois "petits" Etats, qui, selon le traité de Paris, était numériquement plus forte que celle de chacun des trois "grands" (10 + 10 -I- 4 = 24, contre 18), est deve
nue plus faible avec les traités de Rome (14 -F 14 + 6 = 34 contre 36).
Comme on l'a vu, l'élargissement de la Communauté en 1973 s'est traduit par une simple adjonction de sièges (la répartition prévue pour les six par les traités de Rome étant maintenue), le Royaume
Uni recevant un nombre de représentants égal à celui des trois autres grands Etats, l'Irlande et le Danemark en recevant un nombre (10 chacun) intermédiaire entre ceux du Luxembourg d'une part (6) et de la Belgique et des Pays-Bas d'autre part (14 chacun).
Cette répartition des sièges montre que, lors de l'élaboration des traités, les critères d'ordre économique ne furent pas exclusivement retenus. S'agissant de communautés essentiellement économiques, le
fait peut surprendre. En réalité les rédacteurs ont tenu compte, à la fois, de l'importance des populations et d'un certain minimum attribué à chaque Etat : le caractère politique de l'Assemblée a paru prédominant et essentiel ; il manifeste la préoccupation démocratique de représentativité, qui se trouve à la base même du compromis intervenu sur ce point. Certes il était impossible d'appliquer intégralement le principe de représentation proportionnelle des populations de chacun des six Etats membres. Le facteur politique intervient à nouveau avec force par la double pondération des représentations nationales
e par l'établissement d'une égalité de représentation entre les grands Etats des Communautés : Allemagne fédérale, France, Italie - puis Royaume-Uni;
e par l'octroi, aux autres Etats, d'une représentation relativement plus importante que celle à laquelle leur population leur aurait donné droit.
Si la solution retenue pour l'élargissement de la Communauté (adjonction de sièges) permet de ne pas remettre fondamentalement .en cause la répartition par pays, des difficultés sont apparues sur ce point quand s'est posé le problème de la composition de l'Assemblée lorsqu'elle serait élue au suffrage universel direct.
Dès 1959, le groupe de travail Dehousse (cf. chap. 4) avait considéré que, pour susciter le minimum de difficultés, il convenait de ne proposer d'autres modifications aux traités que celles qu'im
poserait impérativement le fait même d'élire directement les représentants : il n'envisagea donc pas de modifier la clé de répartition retenue par les traités de Rome, elle-même issue de négociations difficiles qu'il valait mieux éviter de renouveler. Toutefois, compte tenu de l'importance du corps électoral, on pouvait difficilement se limiter au nombre de 142 membres. Le groupe proposa alors de tripler l'effectif total, en conservant la même proportionnalité dans la répartition par pays.
Par contre, lorsqu'en 1975, à la demande du Conseil européen, l'Assemblée a proposé un nouveau projet de convention (projet Patijn), le problème était abordé dans une optique différente. En effet, comme l'écrit M.R. Legrand-Lane 7,
Il est normal que la détermination du nombre de sièges attribués à chacun des Etats membres ait pris peu à peu une importance beaucoup plus grande que dans les premières années de la Communauté. Cette dernière - en dépit des crises, des retards, des querelles internes, des remises en question - est maintenant une réalité qui commande ou qui influence de multiples aspects de la vie économique et sociale de nos pays. Son rôle doit se développer et les implications proprement politiques de la vie communautaire sont appelées à s'étendre. Du même coup, la mission du Parlement européen a pris progressivement plus d'ampleur et de consistance. Il a déjà conquis des pouvoirs et il en revendique d'autres : la composition des majorités appelées à se dégager en son sein pour y prendre des positions - et même des décisions - ne peut être déformée par le jeu d'une répartition trop déséquilibrée des représentations nationales. Or, la pondération fixée par les traités de Rome n'est pas très différente de celle qui existait pour PAssemblée commune de
7. K Elire des députés européens", Etudes. Paris, tome 344, juin 1976, p. 800.


la CECA 8. Elle s'expliquait par une certaine évaluation des compétences et des pouvoirs valable en 1958, mais peut-être déjà dépassée et, à coup sûr, inacceptable - pour une assemblée élue directement et appelée à exercer des responsabilités accrues. Chacun en est convaincu et la seule question est de savoir quelle sera la nouvelle répartition.
Le projet Patijn prévoyait donc une assemblée de 355 membres dont la répartition (cf. le tableau ci-dessous) reposait sur les principes suivants
o garantie pour chaque pays (en fait, le Luxembourg) d'une représentation au moins égale à la représentation antérieure ; *respect d'une certaine proportionnalité de la population, audelà d'un certain seuil, avec toutefois une relative dégressivité : un parlementaire pour 750 000 habitants pour la population comprise entre 10 et 50 millions, mais un parlementaire pour un million d'habitants au-delà de 50 millions ;
e maintien d'un effectif total raisonnablement limité, pour permettre un bon fonctionnement de l'assemblée, compte tenu notamment de l'accroissement du nombre de parlementaires qu'entraîneraient de nouveaux élargissements de la Communauté.
Cette solution, qui peut paraître équilibrée, provoqua de nombreuses objections et fut suivie de plusieurs contre-propositions (cf. le tableau ci-dessous), inspirées de préoccupations différentes : certains
(par exemple la proposition irlandaise) voulaient accroître la part des petits pays tandis que d'autres (par exemple la première proposition française), l'estimant excessive, voulaient la réduire ; par ailleurs,
on avait observé dans divers pays des prises de position, parfois très marquées, touchant la représentation régionale. Certes, on pouvait rappeler que l'acte amendant le traité de Rome ne devait fixer - comme le traité lui-même - qu'une répartition au niveau national, mais il n'était pas difficile de montrer que celle-ci entraînerait, indirectement mais certainement, des conséquences au niveau des régions 9.
Malgré un projet de compromis italien, les négociations "étant dans l'impasse", le président de la République française proposa de conserver provisoirement la répartition antérieure, dont personne
ne s'était plaint jusqu'alors. Cette solution rencontra une vive oppo
sition de la part des représentants de la Grande-Bretagne et de l'Italie ; ils firent valoir que, dans ces pays, l'élection directe de 36 parlementaires ne permettait pas une représentation satisfaisante, soit de certains courants politiques, soit de certaines régions.
La solution finalement retenue, après dix-huit mois de discussions, est assez proche de la formule proposée par le Parlement européen a l'effectif total de 410 membres permet à la fois un fonctionnement efficace de l'Assemblée et une représentation suffisante pour chaque pays ;
a au-delà d'un certain seuil, le nombre total de sièges de chaque Etat est proportionnel à sa population, avec une certaine dégressivité ; e contrairement au projet Patijn, les quatre grands pays sont dotés du même nombre de sièges.
Il apparaît ainsi que les quatre "grands" reçoivent 79 % des sièges, pour une population de 87,71 %, soit un pourcentage inférieur à la stricte représentation proportionnelle, mais supérieur à la situa tion précédente (72,72 %) et à celle du projet Patijn (75,77 %). Si le Luxembourg, qui passe de 3,03 % à 1,5 %, reste le pays le mieux représenté par rapport à sa population (0,14 %) et l'Allemagne la plus défavorisée avec 19,75 % des sièges pour 24,21 % de la population totale, la France est le pays pour lequel le pourcentage de sièges_ (19,75 %) est le plus proche de celui de la population (20,29 %).
Au sein de la nouvelle Assemblée, un parlementaire représente donc 634 000 habitants, le citoyen luxembourgeois étant treize fois "plus représenté" que le citoyen allemand
Nombre d'habitants Nombre d'électeurs
par député par député
République fédérale d'Allemagne 765000 565000
Grande-Bretagne 691 000 500 000
Italie 691000 486000
France 654000 463 000
Pays-Bas 560000 376000
Belgique 416000 300000
Danemark 320000 230000
Irlande 210000 126 000
Luxembourg 60000 44 800
Communauté 634000 454000
8. Pondération inspirée, dans une certaine mesure, par la prise en considération du potentiel industriel que représentait la production charbonnière et sidérurgique des pays membres.
9. R. Legrand-Lare, op. cit., p. 801.
En réalité, cette pondération n'altère pas le principe démocratique de représentation proportionnelle des populations qui se trouve à la base même de la composition du Parlement européen. En fait


il n'existe pas, dans la pratique des Etats modernes, de représentation proportionnelle parfaite, où chaque député représenterait exactement le même nombre d'électeurs ou d'habitants. Le découpage des circonscriptions électorales en Europe occidentale peut donner lieu à de grandes différences entre le nombre d habitants représentés, mais il est admis que. les Etats considérés respectent 'cependant les principes de la démocratie.
De plus, la répartition des sièges "ne pourrait évidemment conduire à une stricte proportionnalité, compte tenu de la nécessité de représenter non seulement les individus, mais aussi les collectivités composant la Communauté" lo.
10. Rapport Vedel, op. cit., p. 62.

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Voir aussi : les élargissements successifs de l'Union européenne (2003) >>>
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Notes

1. Communication de la commission sur "la période de transition et les conséquences institutionnelles de l'élargissement", supplément 2/78 au Bulletin des Communautés européennes, p. 5. (retour)

2. Cf. la déclaration du ministre belge Pierre Harmel, président du Conseil des ministres en exercice lors de l'ouverture des négociations le 30 juin 1970 à Luxembourg. (retour)

3. "Déclaration Harmel", cité par U. Kutzinger in Diplomacy et persuasion, p. 131. (retour)

4. Op. cit., p. 36. (retour)

5. Elargissement de la Communauté :

  • Réflexions d'ensemble (supplément 1/78 au Bulletin des Communautés européennes) ;
  • Période de transition et conséquences institutionnelles (supplément, 2/78);
  • Aspects économiques et sectoriels (supplément, 3/78). (retour)

6. L'Europe interdite, Ed. du Seuil, Paris, 1977, p. 261. (retour)

 

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