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Le 10 juin 1979 est une date historique : pour la première fois dans l'histoire de l'humanité, les citoyens de plusieurs Etats souverains sont appelés à voter pour désigner les membres d'une même assemblée. Cette élection n'est pas le seul élément original de la construction communautaire dans laquelle elle s'insère et qui, par bien des aspects, sort des schémas politiques, juridiques et institutionnels que l'on connaissait jusqu'à la fin de la première moitié du XXe siècle.

Le 9 mai 1950, jour de la déclaration par laquelle Robert Schuman appelait les Etats européens à mettre en commun leurs potentiels sidérurgiques et miniers au sein d'une organisation internationale d'un type nouveau, marque le départ de cette construction communautaire. Son originalité se manifeste par la mise en place d'un système institutionnel particulier, lui-même justifié par l'action spécifique à mener par ces institutions, dans le respect de principes de base jamais encore appliqués à des organisations internationales.

Du 9 mai 1950 au 10 juin 1979 = 10 623 jours, pendant lesquels l'intégration communautaire a considérablement progressé, même si, le plus souvent, on a tendance à voir les lacunes ou les insuffisances - qui sont réelles - plutôt que les réalisations acquises - qui ne sont pas négligeables. Ces progrès sont en grande partie dus à cette double originalité de la Communauté, dans son schéma institutionnel (-> L'originalité du schéma institutionnel) et ses principes de base (-> Deux principes de base).

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A. L'originalité du schéma institutionnel

Après la seconde guerre mondiale, pour contribuer à la reconstruction et éviter que se reproduise une telle catastrophe, les Etats européens ont créé plusieurs organisations internationales au sein desquelles ils pourraient développer leur coopération (cf. chap. 1). Quels que soient les mérites de tels organismes, cette coopération a semblé insuffisante à Jean Monnet et Robert Schuman : il fallait dépasser ce stade et viser l'intégration. Au lieu d'organismes dotés de compétences très larges (les questions politiques pour le Conseil de l'Europe, économiques pour l'OECE et militaires pour l'UEO), mais de pouvoirs limités, sinon inexistants, il fallait faire le contraire : constituer une organisation dont les compétences seraient limitées (par exemple aux secteurs, délicats à cette époque déjà, du charbon et de l'acier), mais qui disposerait de pouvoirs réels. Telle était en substance l'analyse sur laquelle reposait la déclaration du 9 mai 1950 et qui a débouché sur la création de la Communauté européenne du charbon et de l'acier.

La CECA représente, en effet, une formule absolument inédite d'association d'Etats souverains. Selon le traité de Paris, du 18 avril 1951, qui la créa, cette organisation se superpose aux Etats sans les confondre et elle est dotée d'organes disposant de "pouvoirs limités, mais réels". Les termes mêmes "d'intégration" et de "supranationalité", dont la pratique diplomatique se servit pour la qualifier, désignent, en fait, des accords et des structures qui se concrétisent par un ensemble d'institutions pourvues de compétences de décision dans des matières importantes, entrant directement en contact avec des particuliers et placées largement en dehors de toute emprise des gouvernements.

La structure de la CECA est complexe, mais cette complexité, loin d'avoir été conçue par les rédacteurs du traité comme une fin en soi, s'imposa, au contraire, lentement à eux. Dès le début des
négociations, on vit dans la Haute autorité la clé de voûte de l'édifice (la proposition de "placer l'ensemble de la production franco-allemande du charbon et de l'acier sous une Haute autorité commune, dans une organisation ouverte à la participation des autres pays d'Europe" constituait le fond même de la "déclaration Schuman" du 9 mai 1950).

Il était nécessaire de contrôler politiquement et juridiquement cette autorité, conformément aux principes démocratiques communs aux six Etats-membres, ainsi que d'assurer la liaison entre le marché commun du charbon et de l'acier et les autres secteurs des économies nationales.

De là naquirent les institutions essentielles de la communauté :

  • la Haute autorité,
  • l'Assemblée,
  • la Cour de justice,
  • le Conseil spécial de ministres.

La Communauté économique européenne et la Communauté européenne de l'énergie atomique, créées par les traités de Rome du 25 mars 1957, présentent la même structure ; mais l'analogie n'est qu'apparente ; car, si les trois communautés sont bien filles d'une même pensée, des différences profondes les séparent. En effet les tâches que les traités de Rome assignent à la CEE et à la CEEA sont plus complexes et comportent beaucoup plus d'inconnues que celles qui incombent à la CECA. Celle-ci devait se borner à créer un marché commun restreint à deux matières simples, produites dans des conditions comparables par des industries concentrées soumises, de longue date, à la fois à la concurrence internationale et à la surveillance gouvernementale.

L'action de la Communauté économique européenne, par contre, comporte, selon l'article 3 du traité :

  • l'élimination, entre les Etats-membres, des droits de douane et des restrictions quantitatives à l'entrée et à la sortie des marchandises, ainsi que de toutes autres mesures d'effet équivalent ;
  • l'établissement d'un tarif douanier commun et d'une politique commerciale commune envers les Etats tiers ;
  • l'abolition, entre les Etats-membres, des obstacles à la libre circulation des personnes, des services et des capitaux ;
  • l'instauration d'une politique commune en matière d'agriculture et de transports ;
  • l'établissement d'un régime assurant le jeu normal de la concurrence ;
  • la coordination des politiques économiques des Etats-membres ;
  • le rapprochement des législations nationales ;
  • la création d'un Fonds social européen et d'une Banque européenne d'investissement ;
  • l'association des pays et territoires d'outre-mer.

Devant l'ampleur d'une telle mission, il était impossible de rédiger un traité technique et détaillé, indiquant toutes les hypothèses et toutes les mesures à prendre. Il était nécessaire de prévoir de longues transitions, de lentes adaptations, guidées et inspirées par une série de politiques communes, qu'il faudrait non seulement définir dans chaque domaine, mais aussi pratiquer et éventuellement réviser en cours d'application, tout au long d'un calendrier échelonné sur douze ou quinze années.

La Communauté européenne de l'énergie atomique complète la communauté économique. Selon l'article 1 du traité qui l'institue, elle a pour mission de :

contribuer, par l'établissement des conditions nécessaires, à la formation et à la croissance rapide des industries nucléaires, à l'élévation du niveau de vie dans les Etats-membres et au développement des échanges avec les autres pays.

Les Etats étaient donc en droit d'adopter à son égard la même attitude, d'autant plus que l'utilisation de l'énergie atomique était pleine d'inconnues pour eux et que, hors du domaine scientifique, on ne savait d'elle qu'une chose : qu'elle donnerait à qui en disposerait un pouvoir économique et politique sans comparaison possible avec la puissance de ceux qui en seraient privés.

Ces faits expliquent le renversement opéré par les traités de Rome, dans le partage des compétences entre les organes exécutifs communautaires : alors que, dans le traité CECA, les Etats firent confiance à la Haute autorité pour mettre en oeuvre une politique préalablement définie par eux dans un traité-loi et lui confièrent la charge de prendre la plupart des décisions importantes, le conseil spécial de ministres se bornant à formuler, en certains cas, un avis ; lors de la rédaction des traités CEE et CEEA, les Etats estimèrent qu'il leur était impossible de se démettre en faveur d'un collège, même désigné par eux, du soin de définir toutes les lignes directrices de leur vie économique pendant plusieurs années et ils remirent aux conseils de ministres - organes où leur influence demeure prépondérante - la majeure partie de la compétence de décision ; le rôle des commissions étant limité à la direction des études, à la prise des contacts et à la préparation des décisions des conseils.

Toutefois, si le traité CECA attribuait à la Haute autorité des pouvoirs plus "supranationaux" que ceux conférés aux commissions CEE et CEEA par les traités de Rome, la pratique a réduit cette différence.

Comme l'écrit le professeur P.H. Teitgen (1) :

La Haute autorité de la CECA n'a pas, en fait, pleinement usé de toutes les compétences "supranationales" que lui attribuait le traité de Paris : inquiète de son destin dans la crise ouverte par le rejet de la CED, elle s'est crue tenue, à diverses reprises, de procéder par voie de compromis négocié avec le conseil des ministres, plutôt que par voie de décision autoritaire. Si l'on ajoute qu'en parallèle, la commission de la CEE, tant en raison de la compétence de ses membres qu'en raison de l'indépendance qui la rend apte à dégager les solutions d'intérêt communautaire, a joué en fait dans le développement du marché commun un rôle essentiel, on s'explique le rapprochement de fait des deux systèmes.

Cette évolution a été confirmée par le traité instituant un conseil unique et une commission unique des Communautés européennes, signé à Bruxelles, le 8 avril 1965 : c'est une commission unique, composée des mêmes hommes et disposant d'une seule administration, qui exerce les pouvoirs et les compétences dévolus précédemment à la Haute autorité CECA et aux commissions CEE et CEEA - mais, bien sûr (art. 9 du traité de 1965), dans les conditions prévues respectivement à chacun des traités.

A l'exception du Comité économique et social CEE et CEEA, qui reste différent du comité consultatif CECA, les trois Communautés disposent donc désormais d'institutions communes. Si, juridiquement, subsistent donc trois organisations distinctes, on doit constater une convergence de fait des trois systèmes, autour, bien sûr, de la CEE, qui constitue à la fois "le noyau central et le champ d'action essentiel de l'Europe communautaire" (2).

Il n'est pas question de faire ici une présentation plus détaillée des institutions communautaires (3). On retiendra simplement que la commission, qui se caractérise avant tout par son indépendance vis-à-vis des Etats-membres, est à la fois la "gardienne du traité", l'organe d'exécution, l'initiatrice de la politique communautaire ; elle exprime l'intérêt communautaire au sein du Conseil, avec qui elle partage le pouvoir de décision. A l'inverse, celui-ci est généralement considéré comme le lieu d'expression des intérêts nationaux. Dans ses Mémoires (4), Jean Monnet donne une définition plus subtile :

Il (Adenauer) exposa comment il concevait le rôle du Conseil, qui n'a jamais été mieux défini, je crois, qu'à cet instant initial : "Le Conseil est placé au point de croisement de deux souverainetés, l'une supranationale, l'autre nationale... Mais, encore qu'il doive sauvegarder les intérêts nationaux des Etats-membres, il devra se garder de considérer cette tâche comme primordiale pour lui. Sa tâche primordiale consistera plutôt à promouvoir les intérêts de la Communauté, sans quoi cette dernière ne pourra se développer. C'est pourquoi il laissera dans une large mesure à l'organisme supranational de la Communauté - la Haute autorité - la liberté de se développer et dans certaines circonstances il devra créer cette liberté..." Telle était bien la nature et telle fut d'ailleurs la réalité du Conseil dans la première Communauté européenne. Dans ma réponse, je précise cette conception : "Il s'agit pour le Conseil de dégager une vue commune, non de chercher un compromis entre des intérêts nationaux. Dans les cas prévus par le traité, vous vous trouverez associés à l'exercice de la souveraineté nouvelle qui caractérisera la Communauté".

Dans la pratique, on doit pourtant constater que, depuis plusieurs années, le Conseil tend davantage à chercher un compromis qu'à dégager une vue commune... Rappelons toutefois que le Conseil ne s'assimile en aucune manière à une conférence intergouvernementale de droit international classique : les décisions sont adoptées par le Conseil en tant qu'organe communautaire, non par chacun des représentants des Etats qui le composent.

Mais, à côté du "couple" ou "tandem" commission-conseil, intervient un autre "législateur" : les représentants des gouvernements des Etats-membres réunis en conférence diplomatique pour signer ces traités (traités instituant les Communautés, traités modifiant ceux-ci, conventions prévues à l'article 220 CEE, etc.) et pour examiner les questions diplomatiques qui n'entrent pas dans le domaine de compétence communautaire (il s'agit de la procédure dite de "coopération politique").

Bien que les membres du conseil de ministres soient les mêmes personnes que les représentants des gouvernements, il importe de bien distinguer les deux situations : dans le premier cas, les ministres agissent en qualité de membres d'une institution autonome, dotée de pouvoirs qui lui appartiennent en propre, et qui agit dans le cadre défini par les traités ; dans le second cas, ces mêmes ministres agissent en qualité de représentants de leurs Etats respectifs, et l'acte qu'ils adopteront est le fruit de l'accord de leur souveraineté. Dans le premier cas, ils agissent dans un cadre institutionnel rigoureux et contraignant ; dans le second cas, il ne s'agit que de coopération intergouvernementale. Une certaine confusion résulte de cette double pratique, accrue par l'institutionnalisation de réunions au "sommet" des chefs d'Etat ou de gouvernement, devenues périodiques (tri-annuelles) à partir de 1976 et rebaptisées "Conseil européen" ; dans ces réunions, les chefs de gouvernement agissent à la fois au titre du conseil, institution communautaire, et au titre de la "coopération politique", intergouvernementale.

Malgré cette "déviation", il apparaît que le schéma institutionnel de la Communauté, dans ses bases mêmes, est très éloigné aussi bien des mécanismes traditionnels du droit international public que de ceux qui s'appliquent dans l'ordre interne des Etats. En effet, il n'applique pas le principe traditionnel de la séparation des pouvoirs, qui est en vigueur dans toutes les démocraties : si la Communauté dispose d'un "législatif", celui-ci ne légifère pas à proprement parler (cf. chap. 7) ; le "tandem commission-conseil", investi du pouvoir exécutif, détient en même temps la compétence législative ; seul le "judiciaire", incarné par la Cour de justice des Communautés européennes de Luxembourg, détient effectivement les compétences d'un pouvoir judiciaire au sens classique du terme. Il convient pour ce point de souligner que la Cour a très largement contribué, par l'importance et la qualité de ses travaux, à renforcer l'intégration communautaire (5).

Cette notion d'intégration, qui était un des fondements des traités de Paris et de Rome, orientait ceux-ci dans une tendance "fédérale" et devait nécessairement conduire à l'institution d'une assemblée encore plus proche, par sa composition et ses pouvoirs, des Parlements nationaux.

En effet, au cours des négociations qui précédèrent la création de la Communauté européenne du charbon et de l'acier, la nécessité de doter la nouvelle organisation d'un organe de type parlementaire apparut rapidement. Logique et politique s'unissaient pour imposer cette solution.

Les Etats qui participaient aux conversations connaissaient tous, bien qu'avec quelques modalités différentes, le régime parlementaire, qui représente une des traditions politiques les plus authentiques et les mieux établies de leur histoire. Il était, dès lors, inconcevable que les premières assises de l'Europe unie puissent être posées sans le concours de représentants, issus du libre suffrage des populations et détenteurs de pouvoirs délégués par la volonté populaire. En outre, afin d'éviter que la Haute autorité, organe indépendant des Etats, sinon dans le recrutement de ses membres, du moins dans l'exercice de ses attributions, ne dégénère en une technocratie, il sembla indispensable de confier à une assemblée la mission de contrôler cet "exécutif" redouté.

Les Etats ne pouvaient, en effet, remettre, purement et simplement, leurs "droits souverains" à un organisme irresponsable, pourvu de pouvoirs étendus. Il convenait donc de créer un système équilibré, conforme aux principes démocratiques, dans lequel l'autorité nécessaire serait contrebalancée par des garanties destinées à remplacer celles qu'offrent normalement les institutions nationales.

L'existence d'une assemblée au sein de la Communauté répondait aussi à l'inspiration fédéraliste du projet (quant à la tendance effective vers une fédération, après vingt ans d'existence des Communautés, cf. infra, chap. 8). Dans sa déclaration, R. Schuman assignait, en effet, à cette institution, comme un de ses buts essentiels, l'avènement d'une Fédération européenne :

La mise en commun des productions de charbon et d'acier assurera immédiatement l'établissement de bases communes de développement économique, première étape de la Fédération européenne (...) Par la mise en commun des productions de base et l'institution d'une Haute autorité nouvelle dont les décisions lieront la France et l'Allemagne et les pays qui y adhéreront, cette proposition réalisera les premières assises concrètes d'une Fédération européenne indispensable à la préservation de la paix.

Or il est certain que l'établissement d'une telle organisation fédérale est impossible à concevoir sans l'existence d'un organe délibérant, pour réaliser un équilibre aussi harmonieux que possible entre les deux éléments indispensables de tout ordre politique : l'autorité du pouvoir et la liberté de l'individu. Le régime représentatif est aussi fondamental pour le fédéralisme que la monarchie l'a été pour l'union personnelle (6). En effet, si l'on considère que la population des Etats groupés dans l'union constitue un ensemble suffisamment homogène pour qu'elle désigne "ses" représentants, il devient facile de multiplier les organes de l'union : on aménage ainsi un bicaméralisme du type fédéral le plus classique. Il est alors possible d'instituer un exécutif plus nettement différencié et une Cour de justice chargée d'assurer le respect des mécanismes juridiques complexes d'une structure de cet ordre.

Telle est bien la voie dans laquelle s'engagèrent les fondateurs de la Communauté européenne du charbon et de l'acier. Ils dotèrent celle-ci d'une assemblée qu'ils appelèrent, par avance, "commune", pensant qu'elle constituerait l'organe délibérant des communautés futures. Pour eux, en effet, la CECA, loin d'être une expérience unique, devait être complétée par plusieurs organisations du même genre. En fait, entre 1951 et 1954, plusieurs projets de communautés virent le jour :

  • Communauté européenne de l'agriculture, ou plan Pflimlin,
  • Communauté européenne des transports, ou plan Bonnefous,
  • Communauté européenne de l'énergie, ou plan Louvel,
  • Communauté européenne de la santé, ou plan Ribeyre,
  • Communauté européenne de défense, ou plan Pleven.

Tous ces projets prévoyaient des institutions supranationales semblables à celles de la CECA, mais la plupart ne dépassèrent jamais le stade des esquisses théoriques ; seuls quelques-uns fournirent un thème à d'interminables conférences préparatoires. Le rejet de la CED par l'Assemblée nationale française, le 30 août 1954, marqua la fin de ce mouvement, et les conférences qui aboutirent à la signature du traité instituant la CEE et la CEEA, le 25 mars 1957, se déroulèrent dans un esprit de méfiance à l'égard de la supranationalité.

Cependant, au cours des négociations, l'Assemblée commune insista pour que les tâches attribuées à l'assemblée par les traités de Rome soient confiées à une seule assemblée ; elle obtint satisfaction (cf. la convention relative à certaines institutions communes aux Communautés européennes, annexée aux traités).

Le 20 mars 1958, cette assemblée décide de s'appeler "Assemblée parlementaire européenne" et, le 30 mars 1962, elle prend le nom de "Parlement européen", ce terme ayant été adopté, dès 1958, en allemand et en néerlandais parce que, dans ces deux langues, l'expression "assemblée parlementaire" ne possédait pas une signification ni un prestige suffisants. Le terme de "Parlement européen", s'il n'est pas strictement officiel, est aujourd'hui généralement utilisé - y compris dans certains communiqués publiés à l'issue des réunions des chefs d'Etat ou de gouvernement.

L'originalité de cette institution apparaît à la fois :

  • quant à son organisation, le Parlement européen ayant modifié la notion même de "représentation" : il constitue en effet la première assemblée internationale composée de "représentants des peuples des Etats réunis dans la Communauté" (article 20 CECA, 137 CEE et 107 CEEA) et cette nouveauté a profondément marqué sa structure et son fonctionnement, en leur donnant un caractère parlementaire très prononcé (cf. infra, deuxième partie) ;
  • quant à ses compétences, qui multiplient les références aux procédures des Parlements nationaux : si le Parlement européen joue un rôle limité dans la procédure "législative", il dispose de pouvoirs budgétaires inhabituels dans une organisation internationale et exerce un contrôle politique sur un organe exécutif indépendant des Etats-membres, la commission (cf. infra, troisième partie).

Ces institutions communautaires, qui présentent donc un certain nombre de particularités par rapport aux schémas traditionnels, exercent leur activité dans un cadre juridique lui-même original.

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B. Deux principes de base

On a vu que, contrairement aux organisations internationales de type classique, qui se limitent à émettre des recommandations ou des avis et/ou à élaborer des projets de conventions, les institutions communautaires disposent de "pouvoirs limités, mais réels". L'importance de ces pouvoirs varie selon les domaines de compétences dont dispose la Communauté. II peut en effet s'agir, selon les cas, de :

  • compétences exclusives de la Communauté (politique douanière...) ;
  • compétences hiérarchisées de la Communauté et des Etats les mesures nécessaires à l'exécution des traités doivent être prises par la Communauté (sous forme de directives), et ultérieurement par les Etats (application des directives). Exemple : réalisation de la liberté d'établissement ;
  • compétences concurrentes de la Communauté et des Etats (par exemple, politique de concurrence) ;
  • compétences des Etats coordonnées par la Communauté (exemple : politique sociale) ;
  • compétences des Etats contrôlées par la Communauté (lorsque les mesures d'exécution des traités ne peuvent être prises que par les Etats, les institutions communautaires sont alors chargées de contrôler que les Etats remplissent leurs obligations. Exemple : aménagement progressif des monopoles nationaux à caractère commercial) ;
  • compétences exclusives des Etats (exemple : conventions prévues à l'article 220 CEE) (7).

Dans les domaines où la Communauté dispose de compétences propres, "le conseil et la commission arrêtent des règlements et des directives, prennent des décisions et formulent des recommandations ou des avis" (art. 189 CEE) (8).

Le règlement communautaire, véritable "loi" européenne, a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tous les Etats-membres. Cela signifie qu'un règlement concerne directement (sans qu'il soit besoin de décrets, d'arrêtés ou autres textes nationaux) 265 millions d'Européens, auxquels il confère des droits ou des obligations. Adopté par le conseil ou la commission et publié au journal officiel des Communautés européennes, il s'impose à tout ressortissant communautaire au même titre qu'une loi nationale, votée par le Parlement et publiée au journal officiel national. Ainsi les règlements 1408/71 et 574/72 accordent sur le territoire des Neuf, à tout ressortissant communautaire, le bénéfice de la sécurité sociale de l'Etat dans lequel il se trouve, au même titre qu'aux nationaux de cet Etat.

La directive s'adresse aux Etats-membres et leur impose un résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales le choix des formes et moyens à mettre en oeuvre pour parvenir à ce résultat. Exemple : la directive du 14 février 1977 qui prévoit le maintien des droits des travailleurs en cas de fusion d'entreprises.

A la différence du règlement et de la directive, qui ont une portée générale, la décision ne s'adresse qu'aux destinataires qu'elle désigne : un ou plusieurs Etats, un ou plusieurs particuliers. Elle est également obligatoire dans tous ses éléments. Exemple : les décisions prises par la commission dans le cadre de la politique communautaire de concurrence (droit "anti-trust"), par lesquelles sont sanctionnés les ententes illicites ou les abus de position dominante.

Enfin, comme leur nom l'indique, les recommandations ou avis n'ont aucun caractère contraignant.

La définition même de ces actes met en lumière une originalité fondamentale du droit communautaire, qui s'applique directement aux ressortissants des Etats-membres. Cette nature particulière du traité CEE a été affirmée par la Cour de justice des Communautés européennes dans un célèbre arrêt de 1963 (9) :

Attendu que l'objectif du traité CEE, qui est d'instituer un marché commun dont le fonctionnement concerne directement les justiciables de la Communauté, implique que ce traité constitue plus qu'un accord qui ne créerait que des obligations mutuelles entre Etats contractants ; que cette conception se trouve confirmée par le préambule du traité qui, au-delà des gouvernements, vise les peuples et, de façon plus concrète, par la création d'organes qui institutionnalisent des droits souverains dont l'exercice affecte aussi bien les Etats membres que leurs citoyens ; qu'il faut d'ailleurs remarquer que les ressortissants des Etats réunis dans la Communauté sont appelés à collaborer par le truchement du Parlement européen et du Comité économique et social au fonctionnement de cette Communauté ; qu'en outre le rôle de la Cour de justice dans le cadre de l'article 177, dont le but est d'assurer l'unité d'interprétation du traité par les juridictions nationales, confirme que les Etats ont reconnu au droit communautaire une autorité susceptible d'être invoquée par leurs ressortissants devant les juridictions ; qu'il faut conclure de cet état de choses que la Communauté constitue un nouvel ordre juridique de droit international au profit duquel les Etats ont limité, bien que dans des domaines restreints, leurs droits souverains et dont les sujets sont non seulement les Etats membres mais également leurs ressortissants ; que, partant, le droit communautaire, indépendant de la législation des Etats membres, de même qu'il crée des charges dans le chef des particuliers, est aussi destiné à engendrer des droits qui entrent dans leur patrimoine juridique...

Tel est le premier principe de base, celui de l'applicabilité directe du droit communautaire, maintes fois réaffirmé depuis cet arrêt : un acte communautaire est applicable sans qu'il soit utile de l'intégrer dans l'ordre interne des Etats-membres - par des dispositions nationales - et, conséquence logique, toute personne peut s'en prévaloir devant tout tribunal national, qui ne renverra l'affaire à Luxembourg que dans l'hypothèse où se poserait un problème d'interprétation du droit (le juge national étant le juge de droit commun de l'application du droit communautaire).

Le second principe fondamental est celui de la primauté du droit communautaire sur les règles nationales : en cas de conflit entre une norme communautaire et une loi nationale, même postérieure, le texte communautaire l'emportera. Là encore, citons la Cour (10) :

Attendu que cette intégration au droit de chaque pays membre de dispositions qui proviennent de source communautaire, et plus généralement les termes et l'esprit du traité, ont pour corollaire l'impossibilité pour les Etats de faire prévaloir, contre un ordre juridique accepté par eux sur une base de réciprocité, une mesure unilatérale ultérieure qui ne saurait lui être opposable ; que la force exécutive du droit communautaire ne saurait, en effet, varier d'un Etat à l'autre à la faveur des législations internes ultérieures, sans mettre en péril la réalisation des buts du traité visée à l'article 5-2, ni provoquer une discrimination interdite par l'article 7 ; que les obligations contractées dans le traité instituant la Communauté ne seraient pas inconditionnelles mais seulement éventuelles, si elles pouvaient être mises en cause par les actes législatifs futurs des signataires ; que, lorsque le droit d'agir unilatéralement est reconnu aux Etats, c'est en vertu d'une clause spéciale précise (art. 15, 93-3, 223 à 225 par exemple) ; que, d'autre part, les demandes de dérogations des Etats sont soumises à des procédures d'autorisation (art. 8-4, 17-4, 25, 26, 73, 93-2, 3° alinéa et 226 par exemple) qui seraient sans objet s'ils avaient la possibilité de se soustraire à leurs obligations au moyen d'une simple loi ;
Attendu que la prééminence du droit communautaire est confirmée par l'article 189 aux termes duquel les règlements ont valeur "obligatoire" et sont "directement applicables dans tout Etat membre" ; que cette disposition, qui n'est assortie d'aucune réserve, serait sans portée si un Etat pouvait unilatéralement en annihiler les effets par un acte législatif opposable aux textes communautaires ;
Attendu qu'il résulte de l'ensemble de ces éléments, qu'issu d'une source autonome, le droit né du traité ne pourrait donc, en raison de sa nature spécifique originale, se voir judiciairement opposer un texte interne quel qu'il soit sans perdre son caractère communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle-même ; que le transfert opéré par les Etats, de leur ordre juridique interne au profit de l'ordre juridique communautaire, des droits et obligations correspondant aux dispositions du traité, entraîne donc une limitation définitive de leurs droits souverains contre laquelle ne saurait prévaloir un acte unilatéral ultérieur incompatible avec la notion de Communauté...

Ces principes de base sont désormais pratiquement reconnus par toutes les juridictions nationales et sont périodiquement réaffirmés par la Cour de Luxembourg. Ainsi, dans un arrêt du 9 mars 1978 (affaire 106/77, Simmenthal), la CJCE traite très explicitement de l'applicabilité directe et de la primauté du droit communautaire, même en présence de dispositions contraires et postérieures de la législation nationale :

Tout juge national, saisi dans le cadre de sa compétence, a l'obligation d'appliquer intégralement le droit communautaire et de protéger les droits que celui-ci confère aux particuliers, en laissant inappliquée toute disposition éventuellement contraire à la loi nationale, que celle-ci soit antérieure ou postérieure à la règle communautaire.

Cette question des droits des particuliers est en effet fondamentale, et un dernier exemple tiré de la jurisprudence communautaire (arrêt du 20 avril 1978 dans l'affaire Ramel) montre que la querelle sur la supranationalité peut paraître dépassée, car le droit communautaire, directement applicable et primant sur les droits internes, connaît une vie propre et échappe à ses auteurs. Comme souvent, le fond de l'affaire peut ne pas attirer l'attention de l'opinion publique qui ne saurait se passionner pour la demande d'interprétation du tribunal de Bourg-en-Bresse, à la suite d'une affaire engagée par un importateur de vins italiens et l'arrêt de la Cour donnant raison au plaignant en rejetant toute restriction quantitative aux échanges entre les pays membres. Le résultat essentiel, qui ne peut laisser indifférents les adversaires de l'intégration européenne, réside dans le fait que, même en présence, dans des circonstances politiques déterminées, d'un accord de fait entre les autorités gouvernementales nationales et les autorités communautaires, le droit communautaire échappe à cet accord et que tout citoyen directement intéressé peut mettre en échec devant la Cour de justice une entente politique parfois difficilement réalisée.

Aussi, comme l'a écrit le procureur général Touffait (11), "il existe une dynamique du droit communautaire qui tisse au jour le jour, sans éclat, la trame juridique et pratique qui lie entre eux les peuples...". N'est-ce pas là une des meilleures raisons d'espérer en l'avenir de l'Europe ?

Mais cet avenir est conditionné par la réalisation d'un effort d'imagination créatrice quant au développement de l'action communautaire. Cet effort est en partie conditionné par un réexamen du rôle et du fonctionnement des institutions. En effet, tant qu'il ne s'agissait que d'atteindre progressivement des objectifs définis tels que l'union douanière, le traité CEE prévoyait les règles à appliquer, les étapes à franchir et les procédures à suivre. Le système institutionnel a donc pu fonctionner de manière généralement satisfaisante.

Maintenant que la période de transition est écoulée, l'accent se trouve mis pleinement sur ces tâches créatrices de la Communauté et sur l'exercice des pouvoirs largement discrétionnaires qui lui sont accordés à cet effet par le traité. La politique commune, explicitement prescrite dans différents secteurs et l'harmonisation des législations exigée par le traité en de nombreux points doivent être amplifiées, poursuivies et adaptées régulièrement aux circonstances et aux conceptions sans cesse changeantes. De nouvelles missions communautaires doivent être accomplies, qui résultent implicitement du traité ou qui y ont été expressément ajoutées par les gouvernements eux-mêmes.
Mais, tant au point de vue de la démocratie qu'à celui de l'efficacité, l'ensemble instrumental existant ne paraît pas pouvoir remplir de façon suffisante les tâches qui l'attendent. Des mesures doivent être prises pour renforcer le système institutionnel de manière telle qu'il soit à même d'accomplir ces tâches (12).

Le rôle d'impulsion appartient à la commission, institution indépendante des gouvernements et politiquement responsable devant le Parlement européen.

Une combinaison de deux éléments, à savoir son expérience politique et ses capacités techniques, réunis en son sein, lui permet de saisir les liaisons entre les actions communautaires et les nécessités techniques (13).

Ces actions doivent être soutenues par l'opinion publique, dont le Parlement européen peut être l'écho et l'animateur. Quant au conseil,

il garantit que les centres d'autorité et de volonté politiques nationales acceptent les actions communautaires et que ces actions s'accordent avec les réalités de la vie politique, sociale et administrative variée des peuples réunis dans la Communauté.
Un équilibre rationnel entre ces éléments est indispensable à l'élaboration et à la réussite des actions communautaires. Le système actuel dans lequel le conseil dépasse de loin en importance les deux autres institutions, pèche non par la place faite au conseil, mais par l'affaiblissement ou l'effacement de ses partenaires (13).

L'importance du pouvoir de décision ainsi détenu par le conseil, ainsi que le caractère irrévocable des actes ainsi adoptés, entravent le contrôle effectif que peuvent exercer les parlements nationaux sur la part que prennent leurs gouvernements respectifs dans ce processus. Il en résulte une tendance à vouloir lier d'avance les gouvernements par des instructions - ce qui ne peut que rendre plus difficile encore la recherche d'un accord au sein du conseil.

Cette tendance est particulièrement manifeste, notamment au Royaume-Uni, depuis le premier élargissement de la Communauté. Une des missions les plus délicates du nouveau Parlement européen, directement élu au suffrage universel, sera précisément d'assurer une meilleure liaison avec les parlements nationaux - d'autant plus qu'un nouvel élargissement de la Communauté ne pourra qu'accroître de telles difficultés (14).

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Notes

1. Cours de droit institutionnel communautaire, Op. cit., p. 37. (retour)

2. Rapport du groupe ad hoc pour l'examen du problème de l'accroissement des compétences du Parlement européen ("rapport Vedel"), supplément 4/72 au Bulletin des Communautés européennes, p. 15. (retour)

3. Cf. notamment: Emile Noël, Les rouages de l'Europe, Fernand Nathan - Labor, Bruxelles 1976, ainsi que les textes eux-mêmes : "Traité et documents relatifs à la CEE", précédés d'un "Commentaire sur les institutions" par Jean-Pierre Quentin, La Documentation française, Notes et études documentaires, n° 4323-4324-4325, Paris, 1976. (retour)

4. Ed. Fayard, Paris, 1976, p. 446. (retour)

5. Cf. en particulier le remarquable ouvrage qu'a consacré à la CJCE son ancien président, Robert Lecourt, L'Europe des juges, chez Bruylant, Bruxelles, 1976. (retour)

6. P. Reuter, Institutions internationales, Paris, 1955, p. 256. (retour)

7. Cf. professeur P.H. Teitgen, op. cit., p. 309. (retour)

8. L'article 161 CEEA est libellé dans les mêmes termes. Par contre, la terminologie adoptée par le traité de Paris était différente : "La Haute autorité prend des décisions, formule des recommandations ou émet des avis" (article 14 CECA). Malgré une appellation différente, ces actes sont équivalents, à quelques nuances près, comme le montre le tableau suivant :

  Actes CEE et CEEA
Règlement
Directive
Décision
Recommandation ou avis
Actes CECA
Décision générale
Recommandation
Décision individuelle
Avis
 

Cette différence terminologique peut entraîner des confusions : ainsi, la "recommandation" CECA, acte contraignant qui correspond à la "directive" CEE et CEEA ne ressemble en rien à la "recommandation" CEECEEA, acte qui ne lie pas et s'assimile à un avis. (retour)

9. Arrêt du 5 février 1963 dans l'affaire 26/62, Van Gend en Loos, Recueil, 1963, p. 1. (retour)

10. Arrêt du 15 juillet 1964 dans l'affaire 6/64, Costa c/Enel, Recueil, 1964, p. 1141. (retour)

I1. Dans sa préface à Pratique de l'Europe communautaire, par Jean-Pierre Quentin, Editions APIL, Versailles, 1978, p. III. (retour)

12. Rapport Vedel, op. cit., p. 33. (retour)

13. Ibid, p. 35. (retour)

14. "Il faut des arbitrages qui seront dans l'avenir autant des arbitrages entre les intérêts sectoriels qu'entre les intérêts nationaux, par exemple pour trouver un équilibre acceptable et justifié entre l'industrie et l'agriculture, entre le développement et l'environnement, entre la stabilité monétaire et le relèvement du niveau de vie. L'expérience montre que le succès de tels arbitrages n'est assuré que par des concertations complexes et non inégalitaires. Le Parlement européen est par excellence l'institution su sein de laquelle peuvent se dérouler de telles concertations. Si, comme c'est le cas dans le système actuel, cette fonction se trouve presque entièrement dévolue au conseil, le danger apparaît alors de voir les conflits entre intérêts sectoriels subir une déformation qui les transforme en conflits entre intérêts nationaux. Cela aurait pour conséquence que ces arbitrages pourraient difficilement être élaborés et pourraient aboutir à des résultats qui se heurteraient à de nombreuses résistances en raison de leur caractère non équilibré et instable. Une telle situation ne peut être à la longue évitée qu'en faisant intervenir le Parlement européen, au besoin modifié dans son régime et dans sa composition. En assurant un large consensus dans un système complexe de tensions, la démocratie rejoint ainsi l'efficacité". Ibid, p. 34). (retour)

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