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Né en 1951, le Parlement européen est resté pendant ses vingt-cinq premières années moins connu du public que l'Assemblée générale des Nations unies... quand soudain, en 1976-77, il se trouva au coeur d'une querelle politique presque digne de l'affaire Dreyfus ! Il avait fallu un quart de siècle pour mettre en oeuvre la disposition du traité de Paris prévoyant l'élection de l'Assemblée au suffrage universel direct, et c'est alors seulement qu'on a découvert la double révolution que consacrait cette élection, à la fois dans le processus d'intégration de l'Europe (-> L'idée d'Europe dans l'histoire) et dans le développement des organisations internationales (-> L'évolution des institutions internationales).

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A. L'idée d'Europe dans l'histoire

Dans un ouvrage intitulé L'idée d'Europe dans l'histoire (1), M. J. B. Duroselle rappelle que

l'Europe étant une construction de l'esprit humain à partir d'une réalité géographique mal délimitée, il y a eu, depuis que les hommes réfléchissent, une immense variété d'Europes.

Cette variété, c'est bien connu, se manifeste au plan géographique (... où se situe la frontière avec l'Asie ?) comme au plan politique : à côté de l'Europe des six devenue l'Europe des neuf (2), on trouve l'Europe des sept (3), l'Europe des vingt et un (4)... Mais la diversité apparaît également dans les méthodes utilisées pour construire politiquement l'une ou l'autre forme d'Europe.

Certains, tels Charlemagne, Napoléon ou Hitler, ont prôné une méthode particulièrement volontariste, en tentant d'unifier l'Europe par le fer et le sang. D'autres, plus pacifiques mais moins efficaces, soucieux de convaincre non par les armes mais par des arguments (ou par de simples affirmations, voire des prophéties), ont organisé de larges réunions souvent baptisées congrès, prétextes à de chaleureuses déclarations de foi européenne, mais rarement suivies de mesures concrètes. C'est à l'occasion du Congrès de la paix de Paris (août 1848), présidé par Victor Hugo, que celui-ci a pu déclarer :

Un jour viendra où vous France, vous Russie, vous Angleterre, vous Allemagne, vous toutes, nations du continent, sans perdre vos qualités distinctes et votre glorieuse individualité, vous vous fondrez étroitement dans une unité supérieure, et vous constituerez la fraternité européenne, absolument comme la Bretagne, la Bourgogne, la Lorraine, l'Alsace, se sont fondues dans la France... Un jour viendra où l'on verra ces deux groupes immenses, les Etats-Unis d'Amérique, les Etats-Unis d'Europe, placés en face l'un de l'autre, se tendant la main par-dessus les mers, échangeant leurs produits, leur commerce, leur industrie, leurs arts, leurs génies... (5).

Parmi les nombreuses réunions de ce type, on se souvient en particulier du Congrès paneuropéen réuni à Vienne en 1927, à l'initiative du comte Coudenhove-Kalergi, dont le manifeste final, adopté dans l'enthousiasme, déclarait :

La communauté des intérêts pave le chemin qui mène à la communauté politique. La question européenne, la voici : "Est-il possible que sur la petite presqu'île européenne vingt-cinq Etats vivent côte à côte dans l'anarchie internationale sans qu'un pareil état de choses conduise à la plus terrible catastrophe politique, économique et culturelle ?" L'avenir de l'Europe dépend de la réponse qui sera donnée à cette question. Il est donc entre les mains des Européens. Vivant dans des Etats démocratiques, nous sommes coresponsables de la politique de nos gouvernements. Nous n'avons pas le droit de nous borner à la critique, nous avons le devoir de contribuer à l'élaboration de nos destins politiques...

Depuis le Moyen âge, le morcellement de l'Europe et ses incessantes guerres internes avaient été déplorés par des auteurs aussi illustres que le poète italien Dante, l'abbé de Saint-Pierre, le philosophe allemand Kant, le juriste suisse Bluntschli, le ministre français Sully et bien d'autres. L'Europe est ancrée dans les préoccupations littéraires depuis très longtemps : peut-être depuis ce beau matin de printemps où Jupiter se déguisa en taureau pour séduire la belle Europe, fille d'Agénor, roi des Phéniciens, et l'enleva pour l'aimer à l'ombre des platanes de l'île de Crête... C'est pour honorer la belle que le "père des dieux et des hommes" baptisa du nom d'Europe cette partie du monde.

Nombreux sont également les discours et déclarations d'hommes politiques appelant de leurs voeux telle ou telle forme d'union européenne. Ils sont d'ailleurs en général chaleureusement applaudis... à condition de ne proposer aucun engagement précis. L'expérience d'Aristide Briand est à cet égard significative : comme ministre français des Affaires étrangères il a prononcé devant l'Assemblée de la SDN (6) en 1929 un discours très apprécié proposant, au nom du gouvernement français, un vaste projet d'Union européenne. Encouragé par son succès, Briand soumit à cette même assemblée, le 1er mai 1930, un mémorandum précisant cette première proposition gouvernementale d'instauration d'une confédération européenne - qui reçut un accueil beaucoup plus réservé, comme en témoigne cet extrait de la réponse de la Grande-Bretagne :

A l'égard toutefois des méthodes proposées par le gouvernement français pour la réalisation de son dessein, le gouvernement de Sa Majesté dans le Royaume-Uni éprouve plus de difficultés. Il n'est pas convaincu qu'un examen poursuivi en toute connaissance de cause montrera que l'établissement d'institutions internationales nouvelles et indépendantes soit nécessaire ou désirable. En dehors de ce problème très difficile de la coordination, le gouvernement de Sa Majesté dans le Royaume-Uni estime possible qu'une Union européenne exclusive et indépendante de la nature qui est proposée accentue ou suscite des tendances à des rivalités et des hostilités intercontinentales qu'il importe, dans l'intérêt général, de diminuer ou d'éviter. II apparaîtra certainement au gouvernement français qu'il existe à cet égard des considérations particulières dont le gouvernement de Sa Majesté dans le Royaume-Uni en sa qualité de membre du British Commonwealth doit tenir compte... (7)

Après la deuxième guerre mondiale, à la fin des années 40, plusieurs organisations internationales ont été constituées à l'échelon européen, en vue de développer la coopération entre les Etats, non seulement afin de réparer les désastres causés par le conflit et reconstruire l'Europe, mais aussi pour éviter que ne se reproduise ce qu'on a pu appeler une "guerre civile européenne" : Conseil de l'Europe, Organisation européenne de coopération économique (8), Union de l'Europe occidentale. Si ces organismes de "coopération" étaient encore loin de ce que seraient quelques années plus tard des organisations d' "intégration" comme les Communautés européennes, ils constituaient malgré tout un progrès important dans le processus historique d'évolution des institutions internationales.

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B. L'évolution des institutions internationales

L'existence d'un organe délibérant au sein des institutions internationales constitue un phénomène relativement récent. Depuis la décadence du Saint Empire romain germanique jusqu'au XIX° siècle, le droit des gens ne connut d'autres sujets que des Etats souverains dont l'essentiel des relations extérieures consistait en la conclusion de traités d'alliance, de commerce et de paix. Pour remplir ces fonctions, l'échange de missions diplomatiques, devenues assez rapidement permanentes, auxquelles s'ajoutait parfois l'envoi par les princes d'agents personnels, officieux ou secrets, suffisait et la nécessité de faire intervenir une institution délibérante, même temporaire n'était nullement ressentie. L'origine de celle-ci se trouve dans les "congrès" et "conférences", réunions tenues épisodiquement dans des circonstances exceptionnelles, généralement à la suite d'une période d'hostilités, soit pour conclure un traité de paix, soit pour veiller au maintien du statu quo territorial (le Congrès de Vienne de 1815 en est l'exemple le plus connu). Ces "conférences" n'étaient en principe pas obligatoires et aucune règle ne présidait à leur forme, à leur lieu de réunion, ni à l'exécution de leurs décisions.

Dès le début du XX° siècle, une évolution se fit jour : les conférences devinrent de plus en plus nombreuses ; leur multiplicité même, en faisant passer à travers elles la plus grande partie des relations entre Etats a transformé la vie internationale ; aujourd'hui, la conclusion d'accords internationaux touchant des sujets politiques, économiques ou techniques est une nécessité impérieuse - et la réunion d'une conférence constitue une phase de l'élaboration de ces actes diplomatiques.

D'épisodique, la conférence internationale devient périodique. Puis, par l'intermédiaire d'un secrétariat assuré par l'administration d'un Etat et chargé de tâches matérielles, elle acquiert peu à peu une certaine permanence ; mais, même à ce stade de son évolution, elle demeure un instrument de la diplomatie dont elle conserve les pratiques. Parlant du travail de la conférence de La Haye de 1907, le professeur Scelle le qualifie de "mi-diplomatique et mi-parlementaire". En fait, la conférence traite seulement des intérêts communs et prend ses décisions à l'unanimité. Peut-on même parler de "décisions" ? En réalité, les intérêts communs sont considérés comme l'objet d'une "indivision" plutôt que d'une "communauté" et la conférence recherche une attitude commune, un certain parallélisme dans l'action des Etats participants, plutôt qu'elle n'exerce un véritable pouvoir. Son résultat essentiel demeure la constatation de l'accord des Etats.

Dans le même temps, il parut indispensable de garantir à tous les Etats l'égale liberté d'utilisation de certains grands fleuves internationaux ; ainsi naquirent, au début du XIX° siècle, les Commissions fluviales telles que la Commission centrale du Rhin et la Commission européenne du Danube.

Plus tard, il devint nécessaire de satisfaire - dans un cadre plus large que celui de l'Etat - les besoins nouveaux engendrés par les transformations rapides de la vie économique et sociale et de faciliter les contacts et les échanges internationaux. Ce fut l'origine des "unions" dites administratives, comme l'Union télégraphique universelle (1863, devenue l'actuelle Union des télécommunications), l'Union générale des Postes (1874, devenue quatre ans plus tard l'Union postale universelle), l'Office central des transports. Certaines unions ne concernaient que des intérêts économiques (Union internationale pour la publication des tarifs douaniers, 1890 ; Institut agricole international, 1905), d'autres s'occupaient d'intérêts administratifs, scientifiques ou sociaux (Bureau international des poids et mesures, 1875 ; Unions pour la protection de la propriété industrielle, 1883, et de la propriété littéraire et artistique, 1886).

Ces premières organisations respectaient le principe de la souveraineté étatique. Les commissions fluviales délibéraient à l'unanimité et ne faisaient que proposer des mesures que chaque Etat incorporait dans son droit national.

Les unions n'offraient qu'une transition à peine marquée avec le système des conférences internationales. Elles ne présentaient qu'une structure rudimentaire constituée par des réunions périodiques des représentants des Etats membres, (où les décisions étaient prises, le plus souvent, à l'unanimité) et un secrétariat ou bureau, composé d'un nombre restreint d'agents et chargé de remplir les tâches administratives.

Grâce à elles, cependant, les rapports entre Etats allaient se développer dans une ambiance et selon des méthodes différentes de celles de la diplomatie traditionnelle. Toutefois une représentation des populations ne paraissait pas s'imposer et, en droit comme en fait, il s'agissait toujours d'organismes strictement interétatiques, où seuls les gouvernements des Etats membres étaient représentés.

Une étape fondamentale de l'évolution ultérieure fut l'apparition d'organes composés de personnes autres que des représentants d'Etats. Ce n'est qu'à l'issue de la première guerre mondiale, lors de la création de l'Organisation internationale du travail, que fut réalisée, dans une institution internationale, la première association, pour une même oeuvre, de représentants des gouvernements et des gouvernés. Plusieurs organes de l'OIT comprennent, en effet, des délégués non gouvernementaux : employeurs et travailleurs.

Cet exemple marqua longtemps le stade le plus avancé de l'évolution qui devait se poursuivre et s'amplifier sous la pression des faits. Les progrès de la technique, la multiplication des échanges dans tous les domaines, le coût élevé des recherches scientifiques et des réalisations industrielles obligèrent, peu à peu, les Etats à unir leurs efforts et leur moyens en vue d'atteindre un même but. Ce mouvement est encore renforcé, de nos jours, par la nécessité vitale d'assurer la défense d'une civilisation commune. Il est, en outre, soutenu, en profondeur et en étendue, par une prise de conscience, chaque jour plus nette, d'une communauté de destin.

Du point de vue de la structure des organisations, les diverses étapes furent caractérisées par l'apparition de trois nouveaux faits, qui, dans l'ordre d'importance croissante, furent :

  • l'existence d'un secrétariat indépendant ;
  • l'adoption de décisions à la majorité simple ou qualifiée ;
  • l'attribution de compétences propres, à la suite d'un véritable "transfert" consenti par les Etats membres.

Ces différents stades ne furent, cependant, pas atteints selon une chronologie rigoureuse et ceci explique la coexistence, même à notre époque, de diverses formes d'organisations. Les Etats, en effet, freinent cette évolution qui se développe aux dépens de leur souveraineté et lorsqu'ils acceptent de créer une nouvelle institution internationale, ils s'efforcent de revenir aux formes les moins perfectionnées.

De la même façon, les Etats admettent d'autant plus facilement la présence de membres non gouvernementaux dans les divers organes que ceux-ci ne disposent que de compétences restreintes et de pouvoirs limités.

On peut donc distinguer différents types d'assemblées internationales en fonction du degré de leur ressemblance avec les assemblées parlementaires :

  • les unes, qui se rattachent à une organisation politique générale, demeurent, en fait, assez proches, par leur composition, des "conférences internationales", car elles ne comprennent que des "mandataires" des gouvernements des Etats membres ; toutefois, par leur organisation interne, elles présentent déjà certains caractères parlementaires indéniables ;
  • les autres, qui constituent les organes délibérants d'institutions politiques à compétences restreintes, marquent un progrès dans l'analogie avec les Parlements nationaux, du fait notamment qu'elles sont composées de personnalités indépendantes, à des degrés divers, des gouvernements des Etats membres et qu'elles possèdent une organisation interne reflétant davantage encore celle des assemblées parlementaires ;
  • enfin, dans les Communautés européennes, l'Assemblée, tant par sa composition entièrement indépendante des gouvernements des Etats membres que par l'effectivité de ses compétences, représente le stade le plus avancé de cette évolution (cf. infra, chap. 2).

Depuis la fin de la seconde guerre mondiale, les organisations régionales se sont multipliées. Elles tendent à des buts très différents (renforcement de la cohésion politique, resserrement des liens culturels, économiques et sociaux, établissement d'une défense commune) et groupent un nombre très variable d'Etats membres : tantôt quelques Etats contigus, parvenus au même degré de développement ; tantôt plusieurs Etats, plus éloignés par les traditions et le mode de vie qu'ils ne le sont par la géographie ; toutes, néanmoins, sont des créations étatiques, mais la recherche d'un contact régulier entre gouvernants et gouvernés, constitue un élément permanent de leur structure. Celle-ci se compose généralement :

  • d'un organe de décision, représenté par un conseil ou un comité de ministres, réunissant les représentants des gouvernements des Etats membres;
  • d'un organe délibérant, assemblée de type parlementaire, formée de membres des Parlements nationaux et dotée d'une certaine compétence de contrôle, mais sans pouvoir de sanction ;
  • d'un organe d'administration, le secrétariat.

En Europe, à côté de nombreuses tentatives parfois anecdotiques (tels les projets de "Francita", groupant la France et l'Italie, ou de "Fritalux" avec la France, l'Italie et les trois pays membres du Benelux), quatre organisations européennes méritent plus d'attention : le Conseil de l'Europe (1949), le Conseil nordique (1952), l'Union de l'Europe occidentale (1954) et le Conseil interparlementaire consultatif du Benelux (1955). L'existence, au sein de toutes ces institutions, d'un organe de nature parlementaire constitue un fait d'une grande signification politique et d'une extrême importance pratique. Mais, au point de vue juridique, la composition de cet organe délibérant est plus remarquable encore : alors que l'assemblée générale des Nations unies ne comprend que des "délégués" mandataires des gouvernements des Etats membres, ces assemblées sont composées de "représentants" des Etats, élus la plupart du temps par les Parlements nationaux. Ce mode d'élection de leurs membres, joint à l'indépendance dont ceux-ci jouissent dans leur activité, suffit à conférer à ces assemblées un caractère "paraparlementaire" qui constitue, par rapport à l'assemblée générale des Nations unies, un indéniable progrès.

Par certains traits, les assemblées européennes se rapprochent davantage encore des Parlements nationaux. Comme ces derniers, elles sont divisées en "groupes politiques". Les représentants ont eu tendance à se grouper par affinités politiques. Ce mouvement fut facilité par le fait que des habitudes de coopération entre partis de nationalité différente, mais de doctrine analogue, existaient déjà (ex. l'Internationale socialiste). Des groupes furent ainsi créés, en dehors de toute disposition des traités (à l'exception du statut du Conseil nordique). Les règlements intérieurs reconnurent officiellement leur existence.

Comme dans les Parlements nationaux encore, les ministres des Etats membres participent aux travaux des assemblées européennes. Dans les deux organisations dont la structure est la plus achevée, le Conseil de l'Europe et l Union de l'Europe occidentale, les ministres forment même un organe spécial expressément prévu par les textes comité ou conseil ; et les rédacteurs des statuts ont organisé les rapports entre l'assemblée et les représentants des gouvernements.

Toutes ces dispositions contribuent à distinguer les assemblées consultatives européennes de l'assemblée générale des Nations unies. Certes il est fréquent que des ministres ou même des chefs de gouvernement des Etats membres parlent à la tribune de cette dernière, mais en ce cas, loin de constituer un organe spécial de l'institution, ces personnalités n'interviennent qu'en qualité de président de leur délégation nationale et leur tâche se limite à exposer le point de vue de leur gouvernement.

A la différence des Parlements nationaux, cependant, ces assemblées consultatives n'ont, en aucun cas, le pouvoir d'adopter une décision obligatoire pour les Etats membres des diverses organisations; la seule compétence qui leur soit attribuée est d'émettre des recommandations sur toute question faisant l'objet d'une demande d'avis. Ce caractère "consultatif" a paru si important aux rédacteurs des statuts qu'ils l'ont, d'une part, introduit dans le nom officiel de plusieurs de ces assemblées (Assemblée "consultative" du Conseil de l'Europe ; Conseil interparlementaire "consultatif" du Benelux) et d'autre part, affirmé dans toutes les dispositions statutaires.

En outre, cette compétence consultative n'est que "facultative". En effet :

  • d'une part aucun texte n'établit, pour les gouvernements ou l'organe ministériel des institutions, l'obligation de solliciter l'avis de ces assemblées ;
  • d'autre part les recommandations que les assemblées adressent aux gouvernements ou à l'organe ministériel ne revêtent pour les gouvernements aucun caractère obligatoire. Les ministres ne disposent en effet d'aucun "pouvoir exécutif" : ils ne peuvent que transmettre ces textes à leur gouvernement, en vue de la conclusion de conventions diplomatiques ou de l'adoption d'une politique commune;
  • enfin l'organe ministériel est strictement intergouvernemental composé de ministres des Etats membres, il vote, en règle générale, à l'unanimité, et a constamment tendance à s'effacer derrière les gouvernements, qui échappent totalement au contrôle des assemblées.

En définitive, les assemblées consultatives européennes, par certains aspects de leur composition et de leur organisation, marquent une étape importante dans l'évolution qui conduit les assemblées internationales vers une ressemblance toujours plus grande avec les Parlements nationaux ; cependant, par leur compétence et leur activité, elles demeurent encore, dans une large mesure, des organismes de "coopération interétatique". On a souvent dit qu'elles annonçaient des formules préfédérales, mais cette inspiration fédéraliste est la source même de l'ambiguité fondamentale qui marque leur nature : leur caractère parlementaire les destinerait logiquement à devenir l'organe délibérant d'une fédération, mais elles s'insèrent dans une société internationale en majeure partie inorganisée, qui leur dénie toute compétence de décision obligatoire. Ce fait les rapproche manifestement des assemblées interétatiques classiques.

La création des Communautés européennes, en accentuant le caractère "préfédéral" des institutions, marque le point de départ d'un nouveau progrès. -> Chap. 2...

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Notes

1. Ed. Denoël, 1965. (retour)

2. Communautés européennes (au 1/1/79) : Allemagne fédérale, Belgique, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, puis Danemark, Irlande, Royaume-Uni. (retour)

3. AELE : Asociation européenne de libre échange (au 1/1/79) : Autriche, Islande, Norvège, Portugal, Suède, Suisse et Finlande (membre associé). (retour)

4. Conseil de l'Europe (au 1/1/79) : Allemagne fédérale, Autriche, Belgique, Chypre, Danemark, Espagne, France, Grèce, Irlande, Islande, Italie, Liechtenstein, Luxembourg, Malte, Norvège, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni, Suède, Suisse, Turquie. (retour)

5. V. Hugo, Douze discours, 1850. (retour)

6. La Société des nations, le prédécesseur de l'ONU entre les deux guerres mondiales (retour)

7. Cité par le professeur P.H. Teitgen dans son Cours de droit institutionnel communautaire, Les cours de droit, Paris, 1973, p. 6. (retour)

8. OECE, devenue OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) avec l'adhésion, à partir de 1960, d'Etats non européens tels que les Etats-Unis, le Canada, le lapon, etc. (retour)

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