Smart power : le défi de l'élégance
Jean-Pierre Quentin . n° 153, mars 2009 |
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Décentralisation, piège à...
On ne compte plus les rapports publics consacrés aux
collectivités locales ou à la décentralisation.
Bénéficiant d'une emphase particulière
(qui laisse présager un enterrement d'autant plus rapide
?), le Comité Balladur a émis début 2009
un énième rapport sur le sujet, voué à
être la "grande réforme" de l'année. Les
problématiques sont connues et, quitte à jouer
un peu avec les mots, une formule les résume : nous sommes
sur-administrés et sous-administrés. Sur-administrés
: trop de niveaux d'organisation et, à chaque niveau,
un morcellement excessif (il y a autant de communes en France
que dans le reste de l'Europe...) ; des compétences enchevêtrées
(tout le monde s'occupe de tout...) ; des coûts considérables,
etc. Sous-administrés : des interventions dont la pertinence
est souvent contestée ; une trop faible capacité
à travailler en partenariat avec les acteurs locaux ;
une efficacité insuffisante, etc.
Il y a en effet là un vaste chantier pour une imagination
débridée. Notre comité n'a pas saisi l'occasion.
Comme c'est devenu l'usage, il a récapitulé les
analyses précédentes, énoncé des
séries de mesures et renoncé à se projeter
dans des perspectives. Dans un article au titre explicite
- Rapport Balladur : vide, mou et hors sujet. Entre les enjeux
escamotés et les fausses bonnes idées..."
- Marianne2.fr souligne un point particulièrement négligé
: "Tous les acteurs, élus comme techniciens, sont dans
le registre de l'exécution. Personne dans celui de la
conception ou du contrôle ! Il en résulte une double
hiérarchie, paralysante et sclérosante pour l'action
publique, où coexistent deux pyramides d'élus
et de fonctionnaires, sans que les prérogatives des uns
et des autres ne soient le moins du monde précisées.
L'organisation des collectivités a été
calquée sur celle des administrations d'Etat, faites
pour appliquer des réglementations conçues ailleurs,
ce qui les rend quasiment définitivement inaptes à
concevoir des politiques publiques" (Malakine,
4 mars 2009).
C'est probablement là que le bât blesse, aux différents
niveaux d'organisation : la double absence d'un véritable
projet collectif et d'une réelle concertation
avec la société civile - lacunes étroitement
liées et dramatiquement complémentaires. Et c'est
là qu'un peu d'imagination institutionnelle (à
combiner avec un minimum de vision
prospective et de communication
stratégique) pourrait débloquer le problème
et désamorcer l'actuelle crispation sur la défense
de positions corporatistes, dans une ouverture où "chacun
y trouverait son compte" au bénéfice de tous.
Une sortie par le haut ; du smart pur sucre, quoi ! Sans
développer ici, esquissons une piste en reliant ce double
déficit (concertation et projet) à ce qui est
communément vu comme un des nœuds politiciens
du problème de la sur-administration : entre les communes,
intercommunalités, départements et régions,
il y a au moins un niveau de trop... mais, du fait notamment
du cumul des mandats, la situation est verrouillée tant
que personne ne veut se faire hara-kiri. Or personne ne veut.
Du moins tant qu'on garde les références actuelles,
au plan institutionnel et, plus généralement,
conceptuel.
Une autre référence est celle du système
de subordination-participation
initialement conçu par les Pères de l'Europe puis
adapté à certains Etablissements Publics de Coopération
Intercommunale (EPCI). Dans un cas, les Etats sont devenus trop
petits pour gérer valablement des questions qui les dépassent,
par exemple environnement ou criminalité organisée
; dans l'autre, de même, les communes sont devenues trop
petites pour gérer seules le transport des personnes
ou un schéma de cohérence territoriale. D'où
les transferts de compétences : dans ces domaines, les
élus de la commune se "subordonnent" à l'EPCI
; leur perte de pouvoir apparente est amplement compensée
car, à ce niveau, ils "participent" à un processus
de décision qui porte sur un champ élargi, avec
une bien meilleure maîtrise de la situation. Avec aussi
une bien meilleure capacité à se projeter dans
l'avenir.
Ce système a fait ses preuves, même s'il est admis
qu'il pourrait facilement fonctionner beaucoup mieux et qu'il
a besoin d'être démocratisé, particulièrement
dans le cas des EPCI, pour permettre une meilleure implication
des citoyens et de la société civile. Ajoutons
qu'un toilettage institutionnel permettrait aussi de répondre
au déficit de "conception" des politiques publiques (vision
prospective, orientations stratégiques, contrôle
politique), évoqué précédemment.
Ce système existe déjà entre deux couples
d'institutions : commune-EPCI et Etat-Europe. Tout milite
pour qu'on l'applique aussi au 3e couple : département-région.
Pour faire court, rappelons une distinction classique entre
administrations de mission et administrations de gestion.
Prenons-la telle quelle, sachant qu'elle doit être actualisée.
Les premières (mission) orientent, impulsent, coordonnent,
délèguent, contrôlent ; les secondes (gestion)
réalisent, gèrent, animent, accompagnent. Or,
dans nos couples, si l'on écarte les aberrations résultant
d'évolutions peu réfléchies ou mal maîtrisées,
l'institution de niveau inférieur est plutôt une
administration de gestion (commune, département, Etat),
celle de niveau supérieur plutôt une administration
de mission (EPCI, région, Europe). A partir de là,
il est facile d'imaginer des solutions pour garder tous les
niveaux d'organisation, tout en cassant les pyramides d'élus
et de fonctionnaires, en rationalisant leurs rôles et
leurs relations, en démocratisant leur fonctionnement,
en les ouvrant mieux à la société civile,
etc. On ne va pas refaire ici le rapport Balladur (mille excuses
aux lecteurs que déçoit cette annonce), mais il
apparaît qu'à ce niveau de l'architecture institutionnelle
aussi, l'énergie élégante de notre smart
power a matière à s'employer...
Coordination, régression...
Après les politiques publiques (ex. transports parisiens)
et l'organisation des pouvoirs (ex. décentralisation),
le smart power doit aussi nous interpeller, encore plus
profondément, sur la nature du jeu auquel on joue...
ou croit jouer. Prenons l'exemple européen, développé
par ailleurs (n° 123,
138),
à partir de ce mécanisme de subordination-participation
qui, précisément, a permis le démarrage
de la construction européenne.
Quand des Etats se reconnaissent trop petits pour faire certaines
choses tout seuls, ils sont amenés à se rapprocher
pour les faire ensemble. Des formes de rapprochements de plus
en plus ambitieuses se sont développées au XXe
siècle. La plus timide est la concertation : on
se rencontre ; on échange des informations, des questions,
des expériences ; le cas échéant on définit
des orientations communes, sur lesquelles chacun ne se sent
lié que de façon très informelle. Au delà
d'un minimum de formalisation de ces orientations, on passe
au stade de la coordination : chacun reste maître
de ses choix, mais décide librement et souverainement
d'aller dans la direction définie en commun, sans exclure
de faire ensuite marche arrière s'il estime que les circonstances
le justifient, ou de faire autre chose s'il trouve mieux. Degré
suivant, la coopération, notamment au sein d'organisations
interétatiques justement dites "de coopération",
dont l'ONU est le meilleur symbole : l'engagement est beaucoup
plus formalisé, même si chacun reste souverain
et garde la possibilité de se dégager grâce
à des clauses de sauvegarde, de retrait, etc.
Le stade suivant marque une réelle rupture, qui fait
une des grandes originalités de la construction européenne,
c'est la démarche communautaire : on se lie sans
possibilité de marche arrière ou de retrait, dans
des mécanismes institutionnels élaborés
et contraignants, où si la clause de sauvegarde subsiste,
elle n'est plus mise en œuvre par l'intéressé
mais par les institutions, où une décision
qui engage chacun est prise collectivement et non par une
juxtaposition de volontés autonomes. A Bruxelles, le
Conseil des ministres n'est pas une "conférence intergouvernementale"
(confrontation d'Etats souverains), mais une "institution autonome"
de l'organisation européenne (Communauté, puis
Union). Ce n'est plus un lieu où l'on vient se concerter,
se coordonner ou coopérer tout en restant "maître
chez soi", mais où l'on participe à une instance
qui nous représente tous et prend au nom de tous des
décisions qui s'imposent à tous. Ce qui permet
de concevoir des politiques cohérentes, au lieu de
bricoler des patchworks patatoïdes. Un autre changement
est logiquement venu compléter ce dispositif : sa démocratisation,
par un rôle croissant des représentants des citoyens
(Parlement) et de la société civile (n°
127).
Cette progression est une parfaite illustration de l'élaboration
graduelle d'un smart power sans précédent.
A partir des années 1980, on a continué à
progresser... mais on a tellement réduit l'angle de
la pente que cela ressemble beaucoup à une régression,
avec les ambitions de plus en plus étriquées et
les compromis de plus en plus mesquins que suggèrent
notamment des noms comme Maastricht, puis Nice, puis Constitution
européenne avortée, puis Lisbonne, puis... Il
est politiquement incorrect de présenter les choses
ainsi, car l'usage veut qu'on ignore ce grave déclin
relatif et qu'on se félicite des progrès "absolus"
de la faible pente. Elégant ? Si le roi est nu,
disons-le - sauf si l'on veut qu'il le reste...
De plus, on peut penser que ce n'est pas seulement un déclin
relatif, quand on constate que beaucoup de ce qui se fait
désormais à Bruxelles est ouvertement qualifié
"coordination", voire "concertation"... et qu'on trouve le moyen
de présenter cela comme des progrès de la construction
européenne ! On est bien dans la langue de bois et la
manipulation soft, mais pas du tout dans la réalisation
smart. Alerte !! La "pensée" unique est si
bien ancrée que même certains milieux européens
vont jusqu'à se féliciter que "Gordon Brown semble
bien avoir décidé de rejoindre le mainstream
pro-européen des grands États de l'UE". Ferait-on
du mauvais esprit si l'on proposait une autre interprétation,
selon laquelle l'Europe devenue intergouvernementale est désormais
acceptable par GB ?
Pire, j'ai évoqué par ailleurs (n°
144)
la méthode
ouverte de coordination (MOC), illustration du passage de
procédures formelles à des processus plus informels.
Selon l'usage qu'on en fera, la MOC sera un progrès élégant
de l'autoémergence de systèmes élaborés...
ou le fossoyeur de l'idée communautaire, par le retour
insidieux de la coordination la plus soft. A ce jour,
l'hypothèse smart n'est pas la plus évidente.
Pourquoi ces faux-semblants ? Parce qu'on fait davantage confiance
à l'Etat qu'à l'Europe pour régler les
grands problèmes du moment ? Alors qu'on le dise, au
lieu de tenir des discours hypocrites sur les progrès
européens. Parce qu'on veut cacher quelque chose à
quelqu'un ? Grave question qu'on ne traitera pas en quelques
lignes - désolé pour cette nouvelle frustration
infligée au lecteur...
Réhabiliter l'Etat
Pris en tenaille entre les institutions locales et l'Europe,
qui sont mieux placées que lui pour se charger respectivement
de la proximité et de la globalité, l'Etat mène
un combat archaïque pour garder la main. Sans voir qu'il
la perd de toute façon et que par surcroît il parasite
tout. Sans voir que, ce faisant, il se prive du rôle beaucoup
plus important qui serait le sien s'il entrait dans le jeu élégant
d'une gouvernance adaptée au 3e millénaire. Car
on n'est ni dans le village d'Astérix, ni dans le monde
de Oui-Oui, mais dans un jeu où de nombreux acteurs ont
à s'ajuster pour coconstruire des décisions complexes.
Il ne s'agit plus de décider du haut d'une pyramide fissurée
mais, plus subtilement, d'organiser ce jeu collectif,
de veiller à son bon fonctionnement et de formaliser
le consensus qu'il produit. C'est beaucoup plus difficile
que l'administration jacobine, mais infiniment plus efficace
et utile. Difficile pour les élus, qui doivent se remettre
en question à plus d'un titre ; difficile pour les citoyens
et la société civile, qui doivent jouer leur rôle
et cesser d'attendre ce qui tombera d'en haut (>>
La
société civile dans la gouvernance européenne).
Difficile, mais pas insurmontable, moyennant un autre regard
(>> Apprendre
à désapprendre) et un peu de méthode
(>> Lobbying
anti-crise).
D'ailleurs, a-t-on le choix ? Quand la complexité des
situations soulève des questions complexes, pourrait-on
se satisfaire de réponses simplistes ? N'est-ce pas un
enseignement majeur de la crise actuelle, qui résulte
d'un déficit de contrôle politico-institutionnel
face à la complexité technique, économique,
sociale et culturelle ? (>>
Oligopolisation
sociale et ossification). Il y a trop de petites
décisions prises trop haut et, symétriquement,
un déficit de grandes orientations. Toutes choses
égales par ailleurs, ce qui est vrai pour l'Etat l'est
en partie à bien d'autres niveaux de gouvernance ou de
management (>> 95,
105,
117,
140).
Corollaire opérationnel : va-t-on évoluer vers
une démarche partenariale de communication stratégique,
ou conserver une approche isolée de communication d'influence
? (>> Innovation
et lobbying, n° 136,
152)
La première traversée de l'Atlantique en avion,
fruit du travail d'une équipe minuscule, pouvait être
vue comme un exploit individuel, attribuable à Lindbergh.
Aujourd'hui, quand les agences spatiales internationales déploient
une station orbitale, projet complexe s'il en est (aux plans
humain, technique, etc.), y a-t-il en première ligne
un chef pour "décider" de tout - c'est à
dire de rien puisque, ce faisant, il déserterait son
poste, avec pour conséquence une absence de décision
sur l'essentiel ? (>> La
décision depuis Lindbergh...) Dans tout
environnement complexe, le rôle des dirigeants est de
mettre le projet en perspective, l'action en cohérence
et les personnes en synergie. Ce qui passe par une communication
élaborée, incontournable, indispensable, mais
qui, aujourd'hui encore, reste une communication
iconoclaste...
JPQ¶
>> Voir aussi... (cliquer sur l'image)
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power . . . Précédent article >> Au-delà
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