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A 20 ans : un édifice institutionnel "sui generis"… 3b
Ni fédération, ni confédération

Les bêtises sont le contraire des femmes.
Les plus vieilles sont les plus adorées.
Victor Hugo
Une construction originale
Source : Le Monde, 9 janvier 1979, Ni fédération ni confédération, par Jean-Pierre Quentin, Délégué de l'Association nationale des docteurs en droit, auteur du livre Pratique de l'Europe communautaire, Ed. Apil Versailles, 1978 >> PDF

En 1976, une hôtesse de l'air obtient d'un tribunal belge la condamnation de la Sabena pour non-respect du principe de l'égalité de rémunération entre les hommes et les femmes. En 1975, la Cour de cassation française donne raison à la société Jacques Vabre face à l'Administration des douanes, qui exigeait le paiement d'un droit contesté. En 1974, une PME italienne (le laboratoire Zoja) gagne un procès contre une multinationale américaine (CSC). Régulièrement, des entreprises sont sanctionnées pour pratiques contraires aux intérêts des consommateurs, etc.

Ces exemples, pris au hasard des très nombreuses décisions de tribunaux (nationaux) d'Europe appliquant le droit communautaire, montrent bien que les lois de la Communauté existent, qu'elles concernent directement les personnes (aussi bien physiques que morales) et que celles-ci peuvent s'en prévaloir devant leur tribunal habituel.

A l'époque déjà (1979), un des premiers personnages de l'Etat (note) rendait hommage à cette "explication du caractère évolutif des institutions communautaires et de leur originalité qui les situe en dehors des schémas traditionnels de la fédération et de la confédération, (permettant) de mieux imaginer les diverses possibilités offertes pour l'avenir". Une génération plus tard, l'imagination semble durablement en panne... >>> changer de références et d'état d'esprit…
On est alors surpris lorsqu'on entend dire que la Communauté "doit tendre à devenir une confédération"... alors qu'elle a dépassé ce stade. En effet, dans une confédération, les destinataires des décisions ne sont en aucun cas les citoyens directement, mais les Etats (la seule exception étant la Confédération helvétique, qui, juridiquement, est en réalité une fédération).

Mais si la Communauté est déjà sous certains aspects plus qu'une confédération, paradoxalement, elle n'a pas atteint ce niveau d'intégration ! L'autorité confédérale est en principe investie de compétences internationales ; or, si tel est partiellement le cas de la Communauté (en matière économique et commerciale), les neuf Etats membres restent maîtres de leur diplomatie, même si une certaine coordination se fait dans le cadre des mécanismes de coopération politique.

Si la Communauté est ainsi à la fois moins et plus qu'une confédération, tend-elle à devenir une fédération, comme d'autres l'annoncent ? Elle en a déjà un certain nombre de caractères (sans évoquer ici la question, controversée, du vote à la majorité) :
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de même que les chartes fédérales, les traités communautaires transfèrent des compétences précises à une autorité supranationale : les accords commerciaux ne sont plus négociés par les Etats mais par la Communauté (qui a en outre conclu d'importants accords de coopération ou d'association avec les pays du bassin méditerranéen, avec cinquante-trois pays en voie de développement d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique dans le cadre de la convention de Lomé, etc.) ; la politique agricole commune est bien connue et, à un moindre degré, le droit européen de la concurrence, de l'environnement, les normes de qualité des produits...

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la Communauté, à l'instar d'un pouvoir fédéral, dispose d'un réel pouvoir législatif et édicte des règles générales directement applicables à deux cent soixante millions d'Européens (un seul exemple, parmi des centaines : on connaît la réglementation relative aux licenciements collectifs - sait-on qu'elle a été décidée à Bruxelles ?) ;

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comme dans une fédération, les Etats membres sont subordonnés à la Communauté, sous le contrôle de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) de Luxembourg. Dès 1964, dans une affaire de facture d'électricité impayée, les juges ont clairement affirmé que ces Etats, en ratifiant le traité instituant la CEE, ont définitivement renoncé à exercer leur souveraineté dans les matières régies par ce texte et ne sont donc plus en droit d'imposer dans ces domaines des règles contraires ;

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à la manière des chartes fédérales, les traités de Rome sont conclus sans limitation de durée et sans possibilité de retrait ; la procédure de révision des traités associe les institutions de la Communauté (excluant donc la simple conférence diplomatique) ; ils créent directement des droits et obligations pour les particuliers (principe dit de "l'immédiateté fédérale").


Toutefois la Communauté ne possède pas un certain nombre d'autres éléments caractéristiques des fé
dérations :
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elle est régie par des traités internationaux, non par une Constitution ;

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sa compétence internationale est limitée, et exclut la politique étrangère et les questions de défense ;

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alors que les institutions fédérales ont le pouvoir de déterminer leurs compétences propres au regard de celles des Etats fédérés, les institutions communautaires n'ont pas ce pouvoir ;

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la Cour de justice est juge de la légalité des actes de l'autorité communautaire, mais pas de la légalité des actes nationaux - elle ne s'assimile donc pas à une cour suprême fédérale ;

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"dans nos communautés comme dans l'Etat fédéral, nous nous trouvons en présence d'un système de subordination-participation : subordination des Etats membres à la règle commune mais participation de ces Etats à son établissement. Mais aussi force est de reconnaître que dans nos Communautés, le rôle des Etats dans l'établissement de la législation communautaire (leur participation) est beaucoup plus important qu'il ne l'est dans le système fédéral." (Professeur Pierre-Henri Teitgen, cours de droit institutionnel communautaire, Paris, 1974).

Si la déclaration Schuman du 9 mai 1950 évoquait "les premières assises concrètes d'une fédération européenne", le traité de 1957 est dans son préambule à la fois moins immédiatement ambitieux et plus pragmatique, les signataires se déclarant "déterminés à établir les fondements d'une union sans cesse plus étroite entre les peuples européens". Le choix entre fédération et confédération peut donc être écarté, car on se trouve en présence d'une construction sui generis, avec pour caractéristique majeure d'être évolutive, progressive. Elle n'atteint pas le stade de la confédération, tout en le dépassant ; elle n'est pas tout à fait, tant s'en faut, une fédération... et probablement ne doit pas tendre à le devenir.

En effet, pourquoi une fédération, qui supposerait le transfert à l'administration européenne d'un certain nombre de compétences qui sont aussi bien, si ce n'est mieux, assumées au niveau national, régional ou local ? Pourquoi creuser davantage le fossé entre gouvernants et gouvernés quand rien ne le justifie ? Les compétences et pouvoirs doivent être assumés au niveau géographique approprié(*).

(*) Ce principe de subsidiarité est ensuite progressivement entré en vigueur dans le système communautaire, où il a trouvé ses lettres de noblesse à partir du traité de Maastricht.

Un niveau d'organisation pertinent
Fin de l'article, que n'avait pas publiée Le Monde.

Or, l'Europe est le niveau approprié pour aborder efficacement un certain nombre de problèmes. On pourrait multiplier les exemples ; prenons-en quatre :
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le chômage est dû en grande partie à des facteurs structurels que seule pourra surmonter une action concertée au plan européen, combinant des éléments de politique industrielle, de politique commerciale, de politique régionale ; la Communauté mène déjà, bien qu'avec des moyens limités, une très importante action de reconversion de certains secteurs, de réadaptation des travailleurs (en finançant leur formation) et de développement des régions moins favorisées, en contribuant au financement de travaux d'infrastructure et d'investissements industriels ;

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à une époque où l'on parle volontiers de "guerre économique", la Communauté, première puissance commerciale du Monde, dispose d'un poids que n'ont pas ses Etats membres pris individuellement pour à la fois négocier avec d'autres partenaires commerciaux et contribuer à l'édification d'un ordre international plus équitable. Les travaux menés en vue de la mise sur pied d'un Système monétaire européen font aboutir à la même conclusion dans le domaine si délicat des politiques monétaire et conjoncturelle ;

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la pollution ne connaît pas de frontières, et une action efficace en vue de la sauvegarde de l'environnement n'a de sens que si elle est menée à l'échelle, sinon d'un continent, du moins de plusieurs Etats - or la Communauté a précisément les moyens juridiques et institutionnels d'agir dans ce secteur ;

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le développement de la recherche, de l'innovation et de la technologie, sur lesquelles repose notre avenir, nécessite la mise en commun de nos moyens, pour multiplier leur efficacité et éviter les doubles emplois.

Refusant le terrain passionnel des controverses politiques, on doit donc constater avec lucidité que la dimension européenne est, dans certains domaines, une nécessité pour aborder efficacement certaines questions importantes, pour progresser ensemble afin de ne pas reculer séparément.

Sans rattacher cette construction sui generis à tel ou tel schéma théorique (fédération ou confédération), inadapté à une réalité aussi originale, on mesure alors la portée de l'élection directe du Parlement européen. On voit aussi à quel point il est important que les citoyens européens se prononcent, non sur la base de considérations académiques obsolètes, mais en fonction d'une information sur l'enjeu réel de l'acceptation ou du refus de l'Europe, avec ses conséquences sur la vie quotidienne de chacun.

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Note : ces propos engagent bien sûr leur auteur. Plus largement, étant administrateur de l'Association Nationale des Docteurs en Droit, j'avais été mandaté pour publier cet article en me référant à cette noble institution. Plus fondamentalement, ces analyses ont été validées par d'éminentes autorités politiques (cf. un président du Sénat, ancien président du Parlement européen et président de la République par intérims, voir encadré ci-dessus) ou juridiques (cf. un "Proc' à la Cour de Cass", juge à la Cour de Justice européenne)... C'était dans les années 1970, qu'en a-t-on fait depuis ? Bien que périmés, certains schémas conceptuels sont solidement enracinés (cf. R. Aron) : est-ce totalement étranger à la crise de la construction européenne ? retour

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